(3月19日下午,最高人民法院召开新闻通气会,公布人民法院保障民生第二批典型案例及有关情况。案例共11个,涉及刑事、民事、行政三大诉讼领域,内容涵盖土地纠纷、金融诈骗、消费者权益保护、环境保护等。其中,中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境侵权案,相较其它十个案例最为不同。它的特殊之处在于,诉讼主体是公益环保组织,而非自然人或法人。舆论界普遍认为:这是最高人民法院首次公开肯定环境公益诉讼的效果。
“我觉得这个案例进入最高法公布的“民生保障”行列,足以说明最高法已经变相地认可中华环保联合会的主体资格”,中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇接受民主与法制采访时说道:“如果说我们的主体是有问题的,最高法肯定不会提出来的,他这是在认可我们的身份。”
对于2013年以来一直因民事诉讼主体资格存疑而被公益诉讼拒之门外的中华环保联合会来说,这无疑是一个值得欢欣鼓舞的信号。
民诉法公益诉讼条款的里程碑意义
“ 2013年,环境公益诉讼大门全面关闭!”2013年末,马勇面对媒体时无奈地说道。这一年中国的环境公益诉讼以“零”纪录告终。
2013年,中华环保联合会提起的7起环境民事公益诉讼、1起环境行政公益诉讼等8起公益诉讼案件,法院均以原告主体不适格为由而未予立案。
去年元月1日,我国新修订的《民事诉讼法》实施,这部法律最被看好的就是,首次以法律的形式明确环保组织的公益诉讼主体资格。令马勇不能理解的是,环境公益诉讼主体资格有了法律依据,反而连立案都不能通过了。
新修订的民诉法第五十五条指出:“ 对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”部分法院认为:其中“机关和有关组织”均受“法律规定”限定,鉴于目前的法律尚未对中华环保联合会作为民事公益诉讼的起诉主体资格作出明确规定,故中华环保联合会作为民事公益诉讼原告主体不适格。
对此,马勇表示:“我们应该充分肯定民事诉讼法加入了公益诉讼条款,本身是个具有里程碑意义的事件,只不过在司法机关按照法律规定执行的层面出了问题;因为缺乏司法解释,加上部分法院比较保守,他们不情愿实施自由裁量权去认定。所以在这种情况下,有关组织开展公益诉讼还需要在实践当中继续进行探索,这不是一蹴而就的,需要有一个过程。”
环保公益诉讼的破冰之举
事实上,近五年来,我国的公益诉讼正经历着马勇所提到的“在实践中探索”的过程,而社会团体也从无诉讼主体资格逐渐走向有诉讼主体资格。
2012年8月31日《民事诉讼法》修订之前,公益诉讼并不被认可。 在实践中,这一维权路径障碍重重。据修订前的《民事诉讼法》规定:民事案件的原告必须与本案有直接利害关系。《行政诉讼法》也规定:原告必须是被具体行政行为侵犯其合法权益的公民或者组织。所以,如果个人、团体等不能证明自己和案件有直接利害关系,法院往往会以原告主体不适格为由拒绝受理。
在此前相当长的时期里,环境公益诉讼鲜有个例,只有少数地方的法院受理过由检察机关出面提起的环境公益诉讼。
尽管公益诉讼缺乏理论上的有力支持,实践过程中步履维艰,但是面对着环保事件频发的局面,一些有实力的民间环保组织(社团)以及公益律师还是自觉地付诸于实践,成为建构我国环境公益诉讼制度的中坚力量。
2010年7月,最高人民法院下发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定:在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭,实行环境保护案件专业化审判,提高环境保护司法水平。该意见发出以后,全国各地不少省市纷纷成立环保法庭。据《云南日报》报道:截至2014年1月,全国共有153个法院成立了环保法庭或专门审判合议庭。
此项环境保护司法新机制的建立,标志着人民法院在保护和改善生活环境与生态环境中发挥了更加有效的作用。 据《重庆日报》报道:2012年,重庆市渝北区法院、万州区法院两院的环保法庭成立一年来,共审理了240件环保案件。
“从目前实践来看,有环保法庭的,立案相对容易些,而其他没有环保法庭的,立案难度就要大许多。”长期从事环境公益诉讼的吴晓宇律师对民主与法制社记者说:环保法庭的设立,是推进环保公益诉讼进一步发展的重要因素之一。
尽管环保案件自此投诉有门,但社会团体依然难以成为环境公益诉讼的主体,尤其是在司法改革进程推动较慢,处理案件相对保守的地区。
吴晓宇律师接受采访时表示:“因为目前公共利益保护意识和能力的缺乏,个人很难站出来维护公共利益,保护公共利益的主力军还是那些具有一定规模和实力的社会团体,这是环保领域和其他领域公益诉讼所面临的共同问题”。
直到 2011年10月24日, 社会团体诉讼的主体资格才首次被提上立法议程,《民事诉讼法修正案(草案)》提交十一届全国人大常委会第二十三次会议审议,该草案增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利,拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格。
2013年1月1日,新民事诉讼法开始正式实施,环保组织的公益诉讼主体资格才第一次在法律明文中得以体现。这一修订被普遍视为中国环保公益诉讼的破冰之举。
环境公益诉讼的前景应该看好
马勇告诉民主与法制社记者:今年有两起环境公益诉讼已经立案,一起在无锡,一起在广州。因为担心媒体过早介入,会给当地法院带来不必要的压力,马勇暂不打算公开案情。
相对于2013年末的无奈,当下的马勇对公益诉讼的未来满怀期望和信心。“新的一年了,手头的案子又多了起来,我们整个部门的人都在外面出差。”
马勇所带领的中华联合会环境法律中心督查诉讼部,专门负责受理有关环境问题的投诉案例。“我们每个月参与调查的案件大约在10起左右”,经马勇团队在调查证实后的案件,将第一时间向社会公开调查结果或直接在当地法院提出诉讼。
“我们的民事公益诉讼主体资格应该是没有问题的。2012年12月7日,《人民法院报》发表了一篇题为《关于民事公益诉讼的理解和适用》的文章,对‘有关组织’的解释更倾向于不受法律规定约束。这篇文章对‘有关组织’提出了四个条件。我认为这四个条件就代表了最高法的意见,我们满足这四个条件,主体资格完全应该被承认。”
马勇提到的《关于民事公益诉讼的理解和适用》文章提出:“ 建议人民法院在目前原则上先探索受理具备以下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼:1.依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会;2.按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权益保护公益事业;3.有专职环境保护、消费者权益保护专业技术人员和法律工作人员10人以上;4.提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。”
当马勇正在为中华环保联合会渐获公益诉讼准入资格而感到高兴的时候,并不是所有的环保公益组织和公益律师都对公益诉讼的前景抱持乐观态度。
期待环境公益诉讼准入能进一步开放
中国政法大学污染受害者法律帮助中心环境公益律师胡少波,就对此抱持一种审慎的态度。2013年,胡少波经历了与马勇相似的境遇,他所代理的自然之友、自然大学两家环保组织诉神华环境污染一案,经过一个月的等待,几番交涉,终因“主体不适格”被拒绝立案。不同的是,今年并未看到新的突破。目前在为此案件继续左右奔走的同时,他也在等待法律法规对有关公益诉讼主体的进一步明确。
去年年底,《环境保护法修订案(草案)》经过三审,对有关公益诉讼主体的限定为:依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上的全国性社会组织。经过记者检索,能够满足环保公益诉讼主体要求的环保组织主要有中华环保联合会总会、中国环境科学学会、中国环保产业协会、中国生态文明研究与促进会等几家。
“符合这两条标准的公益诉讼主体大都有官方或政府背景。”胡少波表示: 广大的民间环保机构,包括很多有意愿提起公益诉讼的环保组织,因为不能完全符合两条标准而被地方法院拒之门外。
“今年四月,环保法修改将进行第四次审议,期待到时准入条件能够进一步开放”,胡少波说。
据不完全统计,全国现有近2000家环保NGO,组织成员近20万人。其中,很多草根NGO规模和人员素质参差不齐,人数多则十几个人,少则三五人,专业人员不足,不具备法律地位,缺乏社会认可资质。胡少波对此表示:“就目前情况来讲,环境公益诉讼大门刚刚开启,设定一定准入门槛也是必要的”。
他认为:通过环保意识的提高,NGO的参与可以形成倒逼机制。公益组织不管是在哪一级注册的,只要使命是保护环境就都应是平等的,就应该有诉讼权,环境诉讼大门就应该为之放开。
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