一个县级检察院的公益诉讼实验

法治日报全媒体记者郑剑峰 孙立昊洋

万里长城横亘东西,九曲黄河环绕于斯。

位于陕西省最北端的府谷县,被誉为“黄河入陕第一县”,长城文化和黄河文化在这里交相辉映。因境内矿产资源丰富,多年来县域经济综合竞争力居全国百强。

一个因资源而兴的经济强县,如何在经济发展与环境保护治理之间走出一条符合当地实际的公益诉讼之路?一个县级检察院承办的多起公益诉讼案件,为何能够屡屡入选全国典型案例?近日,《法治日报》记者带着这些疑问,前往榆林市府谷县进行了一番探访。

及时遏制排污乱象

由点到线保护黄河

府谷县下沉公园内,杨柳随风摇曳,人们欢快地跳着广场舞……一幅人与自然和谐相处的画卷映入眼帘。

但两三年前,这里是另一番景象:污水从这里直接排放到黄河,废物垃圾也没人管,气味难闻极了。沿岸还有开鱼塘的、非法采砂的,采砂船轰隆隆响个不停。

2018年4月,府谷县人民检察院接到群众举报,称下沉公园附近有非法排污。府谷县检察院迅速组织公益诉讼部门的干警展开实地调查。干警们徒步下到排放污水的涵洞口,循着排污管线,最终找到排污源头。检察官马上固定证据,同时向县环保、水务等六个部门送达检察建议书,排污行为得到及时遏制。

“保护就要保护得完整,黄河沿岸的108公里都要成为我们公益诉讼的主战场。”府谷县检察院第二部主任王彦云说。

随后,该院扩大调查范围,从2018年4月到2019年2月开展了一场“由点到线”保护母亲河治理大行动,对黄河府谷县沿线进行全面检查。通过几个月的勘察发现,黄河府谷段存在非法采砂、非法挖掘鱼塘、非法搭建建筑物、非法设立搅拌站等情形,并全面固定线索证据。

“最难的是对违法行为人进行调查时,很多人并不愿意配合。干警们就一次次去找,反复做思想工作,宣讲法律政策。”王彦云说,他们先后走访行政部门30余次,下乡采集证据100余次。

在厘清责任、找准问题之后,府谷县检察院向水利、环保等相关职能部门发送了行政检察建议,黄河沿岸非法采砂等乱象得到有效治理,获得群众的广泛好评。由此,府谷县检察院实现了由个案到类案监督的跃升。2019年8月,“府谷县黄河沿线非法排污非法采砂破坏生态环境系列案”被最高人民检察院评为“携手清四乱 保护母亲河”公益诉讼十大典型案例。

据榆林市人民检察院检察长胡立平介绍,全市检察机关立足公益诉讼检察职能,紧密结合榆林地域实际,建立了“一把手”工程、“一体化”办案、“一盘棋”的协作模式,以办案为中心,以多办案、办精品案为目标,以开展专项监督活动为具体抓手,有效增强黄河流域生态保护的整体效能,实现办理一个案件、修复一片生态的司法保护效果,真正把公益诉讼的办案效果体现到生态建设恢复上,为切实加强黄河流域生态环境治理和奋力谱写黄河流域生态保护和高质量发展新篇章贡献榆林检察智慧和力量。

检察机关主动作为

打响支流综治会战

“黄河是河,我们孤山川就不是河吗?”2019年3月,在一次检察职能宣传工作中,干警王超听到有群众如此抱怨,便立即询问有关情况。

经了解,黄河流经府谷县时,分别有皇甫川、清水川、孤山川、石马川4条支流汇入。因为近20年来地下水位下降,几条支流的水位也跟着下降,几乎到了干涸的地步。如今,干涸的河道几乎成了“垃圾桶”,没地方堆放的弃渣、垃圾全都往里倒。因为治理成本过高,当地镇政府和相关行政机关一直未出面治理。

要不要立案监督,如何立?如此大的工程,一旦开始治理,如果没有资金保障,会不会半途而废?如果放任不管,4条支流的污水最终还是会汇入黄河,那么前期的黄河治理岂不是前功尽弃?一系列问题萦绕在府谷县检察院的领导和干警们心头。

“治!4大支流形成全覆盖。”最终,经过检委会讨论表决,一场更加艰巨的“黄河支流综治百日会战”正式打响。对于可以实现立行立改的案件优先办理,对于难度大的问题开展联席会议,与行政机关共同商讨形成解决方案。

府谷县委、县政府主要领导连续3次组织水利、住建、环保等相关职能部门专题研究治理工作,成立“黄河河道采砂整治工作领导小组”和“生活污水整治工作小组”,并邀请府谷县检察院派员全程参与、全程跟踪监督黄河采砂、排污整治的全过程。

在“黄河支流综治百日会战”中,府谷县检察院仅2019年就发出检察建议41件。目前,府谷县人民政府已累计投入1.41亿元用于黄河及支流综合治理,启动了黑臭水体整治和污水处理工程,拆除了河道沿岸违建房屋126间,清理了废渣堆土96万方。

从点到面,府谷县检察院的“黄河支流综治百日会战”行动和政府的“碧水蓝天保卫战”同频共振,最终实现对府谷县水域监督治理工作全覆盖。“府谷县孤山川河道非法倾倒、非法违建破坏生态环境案”被最高检检察公益研究基地评为“2019年度检察公益诉讼十大精品案件”。

“保护好黄河母亲河是一项功在当代、利在千秋的大事,我们紧紧抓住国家在法律层面全面推行公益诉讼制度的重大契机,把检察监督作为保护黄河母亲河的重要手段,通过执法与司法衔接、县域内多方联动、跨区域协同治理等方式,用实际行动践行了‘绿水青山就是金山银山’的理念。”府谷县委书记李新功说。

发出诉前检察建议

保护长城遗址安全

2019年6月,府谷县检察院在官方微信公众号平台“随手拍”收到群众举报线索和照片,称“镇羌堡遭到破坏”。

经查,2019年4月,府谷县某镇政府未经文物管理部门审批,由榆林市某建设公司在镇羌堡内进行5段步行道路混凝土基础和4条防洪排污管网铺设的施工建设。该路基和防洪排污管线建设同时穿过了镇羌堡的保护范围和建设控制地带。

“当时检察机关对于明长城保护工作没有前例可循,但是明长城是历史文物,我们就以此作为切入点立案监督。”府谷县检察院干警王超说。

2019年7月4日,府谷县检察院依法分别向某镇政府、县文化和旅游文物广电局发出诉前检察建议,建议对在明长城镇羌堡保护范围、建设控制地带内施工建设的违法行为依法履行监督管理职责,保护文物安全。

2020年5月,府谷县检察院与文化和旅游文物广电局再次联合贯彻执行关于加强文物保护,共同制定保护措施,构建网格化监管保护体系,将县境内1521处文物点逐一划分保护区域、逐段划定保护界线、逐点落实保护人员。

在文物和长城遗产公益诉讼专项活动中,府谷县检察院就辖区内长城遗址保护范围和建设控制地带内存在的垃圾堆放、违建房屋、长城红线内设立的信号塔等问题共发出检察建议14件,督促相关行政机关安装长城保护标志石碑45块、保护说明牌80块、石质界桩120根,拆除长城红线内违建房屋5间、厕所1处,对需要抢险加固维修的镇羌堡、守口墩烽火台立项申报,对因煤矿采空影响长城遗址安全的2个煤矿采取地面监测、留设保安煤柱等方式进行综合监测,以保护长城遗址安全。

2020年12月,“府谷县镇羌堡长城保护公益诉讼案”被最高检评为“文物和文化遗产保护公益诉讼十大典型案例”。2021年5月,“府谷县长城文化遗产保护公益诉讼案”被最高检检察公益研究基地评为“2020年度检察公益诉讼优秀案件”。

据统计,2018年以来,府谷县检察院累计办理公益诉讼案件255件,开展国有财产保护、守护人民群众美好生活、革命遗址保护、未成年人保护、母亲河治理等各专项活动20余次。

府谷县人民检察院检察长张帆表示:“公益诉讼任重而道远,我们将创新思维,改革工作方法,依法履行法律监督职责,达到双赢多赢共赢的法律效果和社会效果,主动为建设美丽宜居的滨河府谷、建设社会主义现代化强县提供司法保障,为经济社会综合发展,积极回应人民群众对美好生活的向往与期待贡献检察力量。”