资产评估法三审激活

8月份召开的十二届全国人大常委会第十六次会议对资产评估法草案进行了第三次审议,距二审已时隔两年之久。按照立法法的规定,法律案搁置审议满两年的将终止审议,再次激活透露出该法立法难度值颇高。

2013年8月资产评估法草案二审后,面向社会公开征求意见,一个月内收集的意见高达32642条。两年来,围绕资产评估法草案的争论也从未间断。

草案三次审议稿有了不少变化,但从委员审议意见不难看出争议还是不小。全国人大法律委员会副主任委员丛斌在修改情况的汇报中表示,草案的修改应当贯彻改革精神,重点规范评估师和评估机构从业行为,对意见分歧大的问题,能取得一致意见的,予以修改;不能取得一致意见的,暂不修改。

贯彻改革精神

随着改革的不断推进,资产评估法的立法环境发生了一些变化。草案二审以来,国务院分批取消了资产评估师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员等职业资格准入,同时中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。由此,草案三审稿作出了相应调整。

草案二审稿第十二条规定,国家实行评估师执业注册制度,未经注册不得执业。有关部门和行业协会提出,国务院已经取消了有关评估师的职业资格准入,改为实行水平评价类职业资格管理,只有房地产估价师的职业资格准入目前被保留,草案应与这一改革要求相适应。为此,草案三审稿将第二章章名由“注册评估师”修改为“评估师”,并相应删去有关评估师执业注册的规定,明确国家对评估师实行水平评价类职业资格管理制度。同时,明确具有高等院校专科以上学历的公民,可以自愿申请参加评估师职业资格全国统一考试。

另外,为贯彻资产评估行政管理部门与评估行业协会脱钩的改革精神,草案三审稿增加规定:评估行业按照专业领域设立全国性评估行业协会,根据需要设立地方性评估行业协会;国务院有关资产评估行政管理部门组织制定评估行业协会管理办法;资产评估行政管理部门不得与评估行业协会存在人员或者资金关联。

“五龙治水”体制何去何从

目前,我国开展的资产评估服务主要涉及综合资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估等六大类,但分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理,俗称“五龙治水”。

草案二审稿曾规定国务院建立由财政部门牵头的资产评估行业管理协调配合机制,负责协调和指导评估行业发展。全国人大法律委员会对此表示,该机制有利于解决多头管理的问题,但鉴于目前有关部门意见分歧比较大,同时考虑到各评估专业类别虽然同属评估行业,但也有其自身的专业特点,为最大程度取得共识,建议暂不改变目前分别管理的体制,这一规定最终在三审稿中被删除。

最终提交的三审稿规定,“国务院有关资产评估行政管理部门按照职责分工,对评估行业进行监督管理。省、自治区、直辖市人民政府有关资产评估行政管理部门按照职责分工,对本行政区域内的评估行业进行监督管理。”

相应地将草案二审稿关于国务院财政部门会同有关部门组织制定评估机构等管理办法的规定,修改为由有关部门分别制定。

对于“还是各搞各的、各管各的”,沈春耀委员感到,“这样看,有没有这个法好像没什么意思了。”“本来立这部法律是想治理现有的、比较分散的评估,想努力统一他们的门槛、规则、管理等。”

董中原委员表示,“如果不能改变当前因为评估对象的行政管理问题,而导致资产评估行业人为割裂的局面,资产评估法的修改就不算是成功的。”他认为,资产评估法是出于治理评估行业政出多门的乱象才下决心制定的统一规制,因此,无论是行业自律管理还是行政管理,都应结束分门别类、多头管理的局面。应当设立统一的评估行业协会,不同专业领域在协会下设立专业委员会,由一个行政部门比如财政部统一行使行政监督职责。如果由于资产评估对象的不同,就要划分不同的行政管理部门、设立不同的评估师协会、制定不同的评估准则、规定不同的评估师资格、进行不同的评估师资格考试,并不适宜。他建议第六条应修改为:“评估行业应当依法设立行业协会,实行自律管理,接受资产评估行政管理部门的监督。”

从2006年成立草案起草组算起,资产评估法草案历时十年,三届全国人大常委会,几十次修改完善,酝酿多年,但迟迟难出台。其根源在于“多头管理”局面难以打破。

有专家表示,“五龙治水”,带来了市场的严重分割。比如,对企业价值进行整体评估,本可以请一家机构完成,但因为资产、土地、矿业权等评估业务归属不同而需请三家机构,加大了市场交易成本,增加了评估委托人的负担。

资产评估业内人士对此也深有诟病。“按部门划分执业资格的管理,是我国执业资格管理的初始探索,由于行业管理行政色彩浓厚,人为造成评估业务市场的分割,增加了政府管理成本,降低了监管效率,严重限制了行业做大做强。”

如今条文的进进退退深刻反映了改变现状的艰难。当然从长远来看,资产评估行业发展应转向以行业自律为主,减少不该有的行政职能和行政色彩,让行业协会与政府行政主管部门彻底脱钩。

立法的意义打了折扣?

审议中,沈春耀委员表示要讲一点不同的意见。他说,“原来搞这部法律意义还是很大的,现在提出的三审稿应该说作了很重要的修改。但是给我的感觉是,修改以后,这部法律的意义下降了,打了很大的折扣。”

首先,评估师由注册制变为水平评价制。“对律师为什么要立法,很大的一个原因就是要有资格,要有执照,这种资格和执照是准入性质的。另外,我国还有注册会计师、医师等,这是一类人;还有一类人是不需要这种准入性质的证书、执照、注册等,国务院现在给了一个名字叫‘水平评价类’。在市场经济条件下,市场和客户是最终的评价。这在草案中是一个很重要的修改,这样修改后也带来了新的问题。”

第二,对于前文提到的删除二审稿关于资产评估行业管理协调配合机制的规定,他表示这样“搞也可以,但是重要性打折扣了”。另外,涉及国有资产的评估,是单独一类,这和市场化的、当事人自主委托的评估不一样,最大的区别是法定评估,按照第三条第二款的规定,并不在这部法律里解决。

第三,价格鉴定的问题。“原来也有一些事务所,主要从事涉案的、司法过程中的价值鉴定,现在这部法律也不涉及。”

他表示,如果在下一步改革当中还有意义的话,“我赞成立这部法律,但是现在我觉得它的重要性下降了。”

对于三审稿,乌日图委员评价为“基本上是对现状的法律认可”。他说,“在草案的一审、二审稿中提出建立一个相对集中和统一的行政管理体制,并实施全国统一的注册评估师的考试、准入等制度,以及统一的行业执业准则和行为规范,但是在草案的研究和起草中各方面的分歧意见一直都很大。现在的三审稿作了很大的妥协,行政管理体制维持现状,注册评估师改为非注册,行业准则和政策也不要求统一,基本上是对现状的法律认可。”

事实上,资产评估法应该是一部很重要的法律。随着市场经济的发展,大到国有企业改制、企业股票上市、跨国兼并、企业品牌评估,小到百姓日常生活中的融资贷款抵押、房屋拆迁补偿、农地占用补偿、果园和农机具等作价变卖、珠宝首饰鉴定估价……资产评估对我们经济社会影响越来越大。

注册会计师、律师、资产评估都是重要的智力型服务业。目前注册会计师和律师行业都有全国性的统一法律,而资产评估行业至今没有一部系统性、管全局的专门法律。

1991年11月16日,国务院颁布《国有资产评估管理办法》,这是我国第一部亦是唯一一部针对评估而专门颁布的行政法规。但该法规侧重于处置国有资产的评估规范,无法满足市场经济发展对于评估立法的要求。资产评估法的出台不仅赋予行业应有的法律地位,也将使行业发展更加法治化、标准化和规范化。

十年的过往折射了这项立法的不容易。究竟资产评估法调整范围的边界划多大,“五龙治水”的局面怎样打破,注册制、备案制哪个是更好的选择,这一系列问题都是横亘在立法过程中的路障。

除此之外,审议中的许多意见还有待于立法者的判断和取舍。

傅莹委员建议草案应进一步加强各级政府有关资产评估行政管理部门对评估行业的监督管理力度。她指出,目前资产评估领域存在一个严重问题就是评估不公正、不独立,往往干预较多的是行政机关和国有企业。

姚胜委员建议资产评估法草案恢复一审稿中关于公职评估机构的规定,为下一步改革和其他立法留有空间。他指出,目前房地产税法已列入常委会立法规划。在设置房地产税中,其中有一项是要对房地产税基定期进行评估,这一评估不宜由一般的中介机构进行,而应由专门的评估机构进行,这种评估机构不参与一般市场业务,是带有公益性的。他建议资产评估法可以对公职评估机构作原则性规定,具体可在有关税法中规定,也可由国务院作出规定。

车光铁委员建议进一步强化评估机构执业风险保障机制。“草案第二十三条,对建立执业风险基金作出了规定。但从实际情况看,在评估过程中,由于评估原因造成相关当事人的经济损失,往往是评估师和评估机构难以负担的。对此,建议参照国际评估行业的普遍做法,探索引入购买职业责任保险保障机制,有效增强评估机构和评估师的风险防范能力,保护相关当事人的利益。”

天津市人大常委会副主任李亚力建议设立评估机构,只允许采取合伙制,取消公司形式。他说,在制度设计上,设立专业评估服务机构,一是靠专业知识,二是靠诚信的道德操守。某种意义上,诚信的道德操守甚至比专业知识更为重要。采取合伙人之间承担无限连带责任,有助于加强行业监管,从法律设置上避免不诚信事情的发生。他认为,律师法就是个很好的例子,只允许合伙和个人两种形式,并且承担无限责任。“现在制定资产评估法,对评估机构进行顶层制度设计,要避免走律师事务所发展的曲折道路,采取合伙制一步到位比较好。”