2015年3月,十二届全国人大三次会议修改《立法法》,在城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面扩大和规范了地方立法权。年底,江苏镇江公布的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》(简称《保护条例》),成为全国新获立法权城市首个提请省级人大常委会审议批准的地方性法规。地方立法权落地实施情况怎样、如何保证科学民主立法、怎样监督防止权力“任性”?本报记者实地调查——
立法迫在眉睫
城市管理和环境保护中,“看得见管不着”成为执法难题
“我家住在金山湖风景区附近,以前晚上去景区散步,时常见到一些市民牵着的宠物狗随地大小便,还有人用丝网、鱼叉在景区里随意捕鱼。”“南山风景区有人竖坟立碑、点火烧香,甚至周末还有人在里面烧烤,安全问题令人担忧。”“不知从什么时候开始,北固山山峰被栋栋高楼遮挡,想拍一些古色古香的照片还要千方百计避开现代建筑。”面对镇江市民的“吐槽”,执法人员颇感无奈:“对于景区管理,上位法针对性和操作性不强,而一些红头文件又不像法律法规那样具有刚性约束力,有时我们也是看得到、管不着……”
“在城市发展过程中,出现不少无法可依的情形。单纯依靠现有城乡规划法、环境保护法、森林法、风景名胜区条例等法律法规以及地方规范性文件和景区自行制定的管理制度,已难以照顾到景区文物和文化设施保护的方方面面,亟须更具有针对性的立法支撑。”镇江市人大常委会法工委主任张蕾介绍说。
记者了解到,镇江的《保护条例》首次明确了风景区“视线走廊”等空间保护的问题,明确在风景区和外围保护地带内,不得建设破坏视线走廊和景观、污染环境、妨碍游览的建筑物、构筑物及其他设施等。
“《保护条例》同时涉及环境保护、历史文化保护及城乡管理三方面内容,具有较强的针对性、可操作性和地方特色。”江苏省人大法制委副主任委员王腊生介绍说。目前,江苏13个设区的市都已获得地方立法权,1月中旬召开的省人大常委会批准了盐城市的《绿化条例》;扬州的《古城保护条例》、常州的《电梯安全条例》等,均已在立法计划中,并都具有鲜明地方特色。
回应百姓关切
网络和调研等多渠道征集民意,体现民主立法科学立法
为何镇江首部地方性法规会直指三山南山风景区?镇江市委书记、市人大常委会主任夏锦文直言,“开门立法、民主立法”是镇江市人大制定法规的指导思想,要考虑百姓最关心什么。
镇江市人大常委会与当地第一门户网站合作征集民意,累计15万人次参与,梳理形成市民意见和建议1200余条。同时,市人大常委会主任会议成员赴基层立法联系点调研10余次,积极向基层征集立法建议。从去年8月底正式形成条例草拟稿到10月底条例获镇江七届人大常委会第二十九次会议审议通过,60多天12次逐字逐句进行斟酌修改。
“很多社区干部和老同志,每次都手写意见稿,写得满满当当,对视线走廊等关切问题经常据理力争。”基层联系点之一、距离金山风景区不足百米距离的金山社区的党委书记姜丹告诉记者,以前觉得参与国家乃至省级层面的立法离自己很遥远;这次立法权下放,基层群众都有了发声的渠道。
全程参与立法过程的镇江三山南山风景名胜区管委会副主任罗仁朝坦言,在反复修改条例的过程中,要特别注意与立法专家咨询组沟通,强调对法言法语的把握。例如,有一稿内容中提到风景区有一些商户“兜香”,但仔细研究发现用词不严谨且上位法已在规定中包含了此类行为,便在下一稿中删去了。
据了解,根据国家上位法的规定,风景名胜区的保护应由政府或法律规定的机构执行,但实际上往往是进行市场化管理,因此立法首先要根据上位法加强风景名胜区管理机构的职能。在镇江,由市长层面进行高位协调和沟通,并规定由政府建立协调沟通机制,大大降低了执法过程中的无序性和随意性。
防止权力任性
权限控制、强化业务指导等四重阀门加强立法和执法监督
截至目前,江苏所有地级市均获立法权。那么,有权后如何避免“任性”?地方立法权下放,落地过程中又有什么样的困难?
王腊生介绍说,为防止权力“任性”,设有“四重阀门”把关:一是权限控制。例如镇江市出台制定地方性法规条例以及立法专家咨询组工作规范、立法听证组织办法等15项制度,规范立法工作流程。二是要加强调研、组织培训,进一步提升立法能力和素质。三是科学、民主立法,让老百姓和专家参与到立法中。四是加强业务指导、把好批准关,市级立法要报省人大常委会审查批准,地方性法规还要报国务院、全国人大备案。
据介绍,随着立法权的下放,立法人才短缺成为不少地方的普遍难题。立法活动专业性强、程序要求高、有严格的行文规范,要求立法人员不仅要具备过硬的法律知识,还要具备充足的立法实践经验。“相关政府部门的法律人才队伍配备也应跟上,这样才能更好地为地方经济社会发展服务。”相关专家表示。
“既不能把立法当成可有可无,也不能为了立法而立法。”王腊生建议,将适宜由市里制定的、体现区域特色的法规下放给地方制定,具有共性的问题由省里甚至国家层面统一立法解决,避免立法资源浪费,使立法更有侧重点和针对性。
担任江苏多地立法咨询专家的东南大学法学院教授周佑勇告诉记者,过去地方立法一般采取的是“谁主管、谁负责、谁起草”工作模式,往往由政府主管部门自行调研、立项、起草,再由地方人大审议通过。现在,为避免滥用地方立法资源、防止部门化倾向及争权诿责等问题的出现,应重点加强人大对立法的全程主导,地市级人大始终都要在把握好合法性、民主性和科学性的基础上,牢牢抓住立法主动性和主导权,制定更有针对性和现实性的地方性法规。
因地制宜 方见成效(记者手记)
立法权下放普遍受到地方欢迎。而在获得立法权限后,人才队伍是否匹配、立法经验是否充足等成为必须直面的问题。现阶段,很多设区的市都在加强人大自身建设、夯实立法人才基础、保证立法质量上想办法、下功夫。
值得注意的是,各地立法之间存在很大差异,立法水平、能力也不尽相同。因此,不同地方的立法权实施时间步骤、流程进度上有先后是尊重客观规律的。而在实际操作中,既不能视立法为可有可无,弃权力而不用,也不能不顾实际,为了立法而立法。应通过科学立法、民主立法,确保立良法、立管用之法,确保地方立法权接得住、用得好。在善用立法权过程中,一方面要注重质量,凸显地方特色;另一方面也要因地制宜、量力而行,避免在立法的数量和速度上盲目攀比、搞形式主义。
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