立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动。立法法是规定国家立法制度、规范立法行为的重要法律,被称为“管法的法”。
2000年3月,九届全国人大三次会议通过了立法法,对我国的立法体制、立法权限、立法程序、立法监督等作出全面规定。15年后,2015年3月,十二届全国人大三次会议根据党的十八届四中全会决定部署,在总结立法法实施经验基础上,通过了关于修改立法法的决定。这是立法法颁布施行后的首次修改,可以说是我国立法史上一个新的里程碑。
4年过去了,伴随修改后的立法法实施,无论是国家还是地方,立法工作都取得了巨大成就。全国人大及其常委会和有地方立法权的地方人大及其常委会,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,围绕贯彻党中央决策部署,坚持科学立法、民主立法、依法立法,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,发挥立法对改革的引领和推动作用,坚持立法决策和改革决策相结合,坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系进一步完善,有效推动了国家治理体系和治理能力现代化进程。
人大在立法工作中充分发挥主导作用
立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,是人民代表大会制度的题中应有之义,是加强和改进新时代立法工作的必然要求,也是不断提高立法质量和效率的新要求。
党的十八届四中全会决定提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。修改后的立法法完善了立法体制机制和程序,加强规划统筹,规范立法活动,明确人大在立法中要发挥主导作用。
“可以说,修改后的立法法实施以来的一个重要成绩,就是人大主导立法作用得到重视和得以加强。”华东师范大学立法与法治战略研究中心主任、教授陈俊指出。
修改后的立法法实施以来,从国家层面看,全国人大常委会不断健全人大主导立法工作的体制机制,把握好立项、起草、审议等几个关键环节。全国人大及其常委会注重发挥人民代表大会立法职能,连续5年提请全国人民代表大会审议重要法律案,即2015修改立法法、2016年制定慈善法、2017年制定民法总则、2018年修改宪法和制定监察法、2019年制定外商投资法。此外,还建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度,截至2018年12月,共组织起草或提请审议法律案70件次。
从地方层面看,近些年来,一些地方人大积极开展地方人民代表大会行使立法权的探索。比如,北京市、湖北省人民代表大会分别制定《北京市大气污染防治条例》和《湖北省水污染防治条例》。2016年,浙江省宁波市人民代表大会审议通过《宁波市大气污染条例》。今年1月31日,上海市十五届人民代表大会第二次会议通过《上海市生活垃圾管理条例》。“发挥省级和设区的市地方人民代表大会立法主导作用,有利于改变人大主导立法等同于人大常委会主导立法的惯性认识和做法。”陈俊说。
设区的市地方立法工作稳步推进
赋予设区的市地方立法权,是立法法修改的一个重要内容,也是实施的一个重点和难点。
党的十八届四中全会决定提出,明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。为落实好党中央的精神,修改后的立法法依法赋予所有设区的市地方立法权,将享有地方立法权的城市由49个较大的市扩大到所有设区的市,同时对地方立法权限和范围作出明确规定。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案增加设区的市制定地方性法规的规定,以根本法的形式确认了设区的市地方立法权。
修改后的立法法实施后,各省区市人大常委会、各设区的市、各有关方面做了大量贯彻落实工作。来自全国人大常委会法工委的数据显示,截至2018年底,立法法通过后新获得地方立法权的设区的市(239个)、自治州(30个)和不设区的地级市(4个),共有273个,已经批准272个市、州可以开始制定地方性法规。经市州人大及其常委会审议通过并报经省级人大常委会批准的地方性法规848件。其中,制定立法条例217件,制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的地方性法规631件。
随着修改后的立法法实施,地方立法程序得到规范,地方立法监督工作得到加强,立法工作机制也得到细化。以浙江省为例,浙江人大按照修改后的立法法的要求,进一步推进立法精细化精准化,立法选项上更加贴近改革发展和人民群众关注重大问题,出台了保障“最多跑一次”改革规定等,同时采取多种形式推进设区的市立法,确保设区的市出台了一批较高质量的法规。
“地方立法权下放之后,新赋予地方立法权的设区的市正在积极探索创新工作方式方法,妥善处理本地立法需求与立法权限的关系,有序推进地方立法工作。可以说,修改后的立法法已经对地方立法工作产生了积极影响,尤其是在推动和保障改革发展和保障国家法律法规精准落地方面,初步显现了特有的作用。”浙江省人大常委会法制工作委员会主任丁祖年说。
备案审查工作取得实效
备案审查,是保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民法人合法权利的重要制度。
修改后的立法法实施之后,近年来,全国人大常委会法工委先后对有关道路交通管理、建设项目审计、计划生育管理、著名商标制度等地方性法规和有关附条件逮捕、夫妻共同债务承担等司法解释中存在的问题提出处理意见、积极督促纠正;集中开展审查研究,重点针对有关道交管理措施和行政处罚、行政强制的规定是否符合上位法,是否不当限制公民权利或者增加公民义务进行。与此同时,针对涉及预算审查监督、地方选举制度、行政审批制度改革、自然保护区、公民诚信“黑名单”等内容的地方性法规中存在的与上位法规定不一致等问题,有重点地进行专项审查研究,督促予以纠正。
对规范性文件进行专项清理,也是与立法工作密切相关的一项工作。2018年7月,全国人大常委会审议通过《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,明确提出:“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作,对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,及时进行废止或修改。”常委会办公厅向有关方面发函,要求做好相关规范性文件的全面清理工作。法工委向各省(区、市)人大常委会发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》。截至2018年12月,31个省(区、市)均已反馈清理工作情况,共发现需要研究处理的法规1029件,已修改514件、废止83件,还有432件已列入立法工作计划,拟抓紧修改或者废止。同时,28个省(区、市)人大常委会已经完成制定、修改大气污染防治条例工作。
值得一提的是,继2017年12月全国人大常委会首次听取有关备案审查工作情况的报告,全国人大常委会于2018年再次听取和审议年度备案审查工作情况报告。据悉,这一内容已经制度化,今后每年全国人大常委会都将听取和审议备案审查年度报告。
目前,“有件必备,有备必审,有错必纠”已经形成机制;全国统一的备案审查信息平台正在抓紧建设并已取得重要进展,下一步还将推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。尤其是通过公布一批典型案例,纠正了一些突出的,和宪法、上位法不符合的地方性法规。
曾参与立法法修改,并就地方法院越权制定司法解释性质文件向全国人大常委会法工委提出审查建议的中国社会科学院荣誉学部委员、中国社科院法学所研究员、公法研究中心主任李步云认为,通过备案审查制度督促有关部门对违法文件进行纠正,是维护国家法治统一的需要,也是维护宪法法律权威的需要,是社会主义法治建设的一大进步。(记者 朱宁宁)
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