(1999年10月20日法发[1999]28号)
全国地方各级人民法院各级军事法院各铁路运输中级法院和基层法院各海事法院,新疆生产建设兵团各级法院:
现将《人民法院五年改革纲要》印发给你们,请认真贯彻执行。对执行中遇到的问题,请及时报告我院。
附:关于《人民法院五年改革纲要》的说明
人民法院五年改革的纲要
中国共产党第十五次全国代表大会确定了依法治国的基本方略,明确提出了推进司法改革的任务。第九届全国人民代表大会第二次会议又将依法治国的基本方略载入宪法。人民法院的改革是我国司法改革的重要组成部分,必须积极稳妥推进,使人民法院在依法治国建设社会主义法治国家的历史进程中发挥应有重要作用。
一抓住机遇,推进人民法院改革
1人民法院的改革势在必行。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,我国经济体制改革民主与法制建设和社会主义精神文明建设取得了令人瞩目的成就。同时,由于社会关系变化,利益格局调整,社会矛盾交织,使人民法院审判工作面临前所未有的复杂局面,人民法院的管理体制和审判工作机制,受到了严峻的挑战。
--司法活动中的地方保护主义产生蔓延,严重危害我国社会主义法制的统一和权威。
--现行的法官管理体制导致法官整体素质难以适应审判工作专业化要求,难以抵制拜金主义享乐主义特权观念等腐朽思想的侵蚀,人民群众对少数司法人员腐败现象和裁判不公反映强烈,直接损害了党和国家的威信。
--审判工作的行政管理模式,不适应审判工作的特点和规律,严重影响人民法院职能作用的充分发挥。
--人民法院特别是基层人民法院经费困难,装备落后,物质保障不力,严重制约审判工作的发展。
面对挑战,人民法院不改革没有出路。只有通过改革,逐步建立依法独立公正审判的机制,才能适应社会主义市场经济发展和民主法制建设的需要。
2人民法院改革面临良好的机遇。
--改革开放和社会主义现代化建设的发展,为人民法院改革提供了良好的政治条件。九届全国人大二次会议通过的宪法修正案,将党的十五大提出的依法治国基本方略载入国家根本大法;会议《关于最高人民法院的工作报告的决议》提出了要发挥人民法院在依法治国建设社会主义法治国家中重要作用的要求,为人民法院改革奠定了宪法和法律基础。
--社会主义市场经济体制的逐步建立,客观上要求人民法院平等地保护当事人的合法权益,公正及时地处理当事人之间的纠纷,打击各种侵害市场主体合法权益的违法犯罪活动,改革与社会主义初级阶段经济建设和社会发展不相适应的司法观念管理模式与运行方式。
--全社会对改革发展稳定三者关系认识的逐步深化,人民群众法律意识的增强,理论界对司法改革进行了大量有益的探讨,法院改革已逐渐成为全社会共识,为人民法院改革创造了良好的社会条件。
--人民法院已经进行的改革为今后改革的深入积累了经验。近年来,全国法院为坚持严肃执法,确保司法公正,实施了一系列改革措施。各级人民法院全面落实公开审判制度,进行审判方式改革;强化合议庭和独任审判员的职责,规范审判委员会活动;逐步实行立审分立审执分立审监分立的制度。根据法官法的规定,在法官考试任免和交流等方面,进行了成功的实践和探索。这些改革措施和已经取得的阶段性成果,为今后推进人民法院改革创造了有利的条件。
纵观形势,人民法院改革面临不可多得的历史机遇。我们必须站在时代的高度,立足于现实,着眼于长远发展,进一步解放思想,抓住机遇,开拓进取,满怀信心地把人民法院改革推向深入。
3人民法院改革,要以邓小平理论为指导,以党的十五大提出的依法治国,建设社会主义法治国家的基本方略和推进司法改革的要求为依据,坚持解放思想实事求是的思想路线。
4人民法院的改革,必须始终坚持以下原则:
--坚持党的领导;
--坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体;
--坚持依法独立审判;
--坚持国家法制统一;
--坚持中国的国情出发,借鉴国外在法院和法官管理方面的有益经验。
5人民法院改革的总体目标是:紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要,依据宪法和法律规定的基本原则,健全人民法院的组织体系;进一步完善独立公正公开高效廉洁,运行良好的审判工作机制;在科学的法官管理制度下,造就一支高素质的法官队伍;建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制;真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。
6为实现人民法院改革的总体目标,从1999年起至2003年,人民法院改革的基本任务和必须实现的具体目标是:以落实公开审判原则为主要内容,进一步深化审判方式改革;以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制;以加强审判工作为中心,改革法院内设机构,使审判人员和司法行政人员的力量得到合理配备;坚持党管干部的原则,进一步深化法院人事管理制度的改革,建立一支政治强业务精作风好的法官队伍;加强法院办公现代化建设,提高审判工作效率和管理水平;健全各项监督机制,保障司法人员的公正廉洁;对法院的组织体系法院干部管理体制法院经费管理体制等改革进行积极探索,为实现人民法院改革总体目标奠定基础。
二人民法院五年改革的基本内容
(一)进一步深化审判方式改革
71999年底前,全国各级人民法院根据明确职责分工合理动转高效的原则,全面实行立审分立审执分立审监分立。人民法院的立审分立,结合实际情况进行。
8建立科学的案件审理流程管理制度,由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节,对立案送达开庭结案等不同审理阶段进行跟踪管理,保证案件审理工作的公正高效。
92000年底前,最高人民法院制定有关再审案件的立案标准。
10进一步完善质证和认证制度。
--规范质证制度。质证是法官正确认证的前提,任何证据未经法庭质证,不得作为定案的根据。
--探索公开认证的条件和方法,完善认证制度。
--在总结经验的基础上,2000年底前,对证据适用规则作出规定。
11采取有效措施,解决好证人尤其是关键证人出庭的问题。同时,总结审判经验,对证人出庭作证的义务人身安全物质保证法律责任等问题进行研究,适时向全国人大常委会提出制定证人法的议案。
12严格执行最高人民法院1999年3月8日发布的《关于严格执行公开审判制度的若干规定》,全面落实公开审判制度。人民法院开庭审判的案件,应当逐步提高当庭宣判率。
13加快裁判文书的改革步伐,提高裁判文书的质量。改革的重点是加强对质证中有争议证据的分析认证,增强判决的说理性;通过裁判文书,不仅记录裁判过程,而且公开裁判理由,使裁判文书成为向社会公众展示司法公正形象的载体,进行法制教育的生动教材。
142000年起,经最高人民法院审判委员会讨论决定有适用法律问题的典型案件予以公布,供下级法院审判类似案件时参考。
15严格执行刑事诉讼法有关裁判程序的规定,继续深化刑事审判方式改革。
--依法保证被告人有权获得辩护。对于按照普通程序审理的案件,被告人确因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院要根据最高人民法院司法部《关于刑事法律援助工作的联合通知》规定,积极落实指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护的工作,以确保审判质量。
--对第二审案件除依法可以不开庭审理的以外,应当做到开庭审理,公开宣判;对于死刑二审案件,上诉人对第一审认定的事实证据提出异议,或提出的事实证据,或社会影响较大的,应当依法开庭审理。
--对于刑事再审案件,要在总结试点经验的基础上,制定刑事再审案件开庭审理的规定。
--审判长要努力提高驾驭指挥庭审能力,注重发挥控辩双方在法庭上的诉辩作用,通过证人出庭作证,出示证据,质证,指控与辩护等活动,查清案件事实。
--在充分保护被害人合法权利的前提下,严格对自诉案件的立案审查;在强调自诉案件当事人举证责任的同时,做好指导当事人举证和必要的调查取证工作。
16民事经济审判方式改革要进一步完善举证制度,除继续坚持主张权利的当事人承担举证责任的原则外,建立举证时限制度,重大复杂疑难案件庭前交换证据制度,完善人民法院收集证据制度,进一步规范当事人举证质证活动。
17完善行政审判方式。紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性进行审查,彻底改变既审查具体行政行为又审查原告行为,甚至只审原告行为的做法;完善行政诉讼的举证质证认证规则,建立符合行政诉讼特点的证据制度;根据行政审判实践的发展,进一步完善裁判形式。
(二)建立符合审判工作规律的审判组织形式
18强化合议庭和法官职责,推行审判长和独任审判员选任制度,充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥协调作用。2000年底前,对法官担任审判长和独任审判员的条件和责任做出明确规定,建立审判长独任审判员的审查考核选任制度。审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书。
19在法律规定范围内,多适用简易程序审理案件。在条件成熟时,向立法机关提出修改刑事诉讼法和民事诉讼法的建议,扩大人民法院适用简易程序审理案件的范围。
20在审判长选任制度全面推行的基础上,做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大疑难案件外,其他案件一律由合议庭审理并作出裁判,院庭长不得个人改变合议庭的决定。
21推行院长副院长和庭长副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法。各级人民法院应结合本院的实际情况,对院长副院长庭长副庭长担任审判长审理案件提出明确要求。
22规范审判委员会的工作职责。审判委员会作为法院内部最高审判组织,在强化合议庭职责,不断提高审理案件质量的基础上,逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大疑难复杂案件的法律适用问题,总结审判经验,以充分发挥其对审判工作中带有根本性全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。
23完善人民陪审员制度。对担任人民陪审员的条件产生程序参加审判案件的范围权利义务经费保障等问题,在总结经验充分论证的基础上,向全国人大常委会提出完善我国人民陪审员制度的建议,使人民陪审员制度真正得到落实和加强(1999年5月8日,经肖扬院长签署,最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会提交了《关于提请审议〈关于完善人民陪审员制度的决定(草案)〉的议案》)。
(三)科学设置法院内设机构
24进一步明确审判部门的职责范围和分工,改变目前职能交叉分工不明的状况。2000年底前,最高人民法院对审判庭室的职责范围作出明确规定。
25充实审判部门,精减合并统一设立各级人民法院的司法行政管理部门;对各级人民法院审判部门与司法管理部门的人员比例作出规定;对司法行政管理部门的富余人员做好分流工作。
26落实中发[1999]11号文件转发的《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》的精神,改革人民法院的执行机构和执行工作体制。
--1999年底前,各省自治区直辖市高级人民法院对辖区的人民法院执行工作实行统一管理和协调体制。高级人民法院执行机构负责同辖区外的高级人民法院执行机构协调处理执行争议案件。
--加强执行队伍建设。继续进行执行队伍整顿工作,尽快将不适应执行工作的人员调离执行工作岗位;确保按不少于全体干警现有编制总数15%的比例配备合格的执行人员。加强对执行队伍的科学管理,严肃执行纪律,抓紧业务培训,提高执法水平。尽快在全国建成一支政治坚定清正廉洁纪律严明业务精通作风过硬训练有素的执行队伍。
--经过试点,在条件成熟时,在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导,监督配合得力,运转高效的执行工作体制。
--在总结执行工作经验的基础上,起草强制执行法,尽早提交全国人大常委会审议。
27根据便于当事人进行诉讼,便于人民法院审判案件的原则,按照规范化规模化的要求合理设置人民法庭。各地应在调查研究的基础上,根据本地区的实际情况,实事求是地制定人民法院建设的发展目标和方案。
--人民法庭至少配备3名法官,1名书记员;有条件的地方可以配备法警。在经济发达,道路交通状况较好的地区,应当有计划地撤并部分法庭,建立或者重组具有一定规模的人民法庭。
--1999年底之前完成对现存各种“专业法庭”和不符合条件不利用于依法独立公正地行使审判权的人民法庭的清理调整和撤并工作;
--2000年底前,撤销城市市辖区内的人民法庭。
28规范司法警察统一领导的管理体制。认真执行《人民法院司法警察暂行条例》中规定的“双重领导编队管理”的规定,加强统一管理调动;探索改革司法警察的任用制度,试行部分司法警察聘任制,理顺司法警察的进出渠道。
29改革理顺人民法院司法鉴定信息工作体制。集中人力资金技术,以高级人民法院为重点,建立司法鉴定机构,最高人民法院成立人民法院司法鉴定中心,逐步促成建立统一的司法鉴定体系;统一设置通讯统计等信息机构。
(四)深化法院人事管理制度改革
30严格执行中共中央《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》,上级人民法院党组要积极主动与地方党委配合,加大对下级法院领导班子成员的协管力度,充分发挥各级人民法院党组管理干部的职能。
31对1988年以来在一些地区试行的地方法院领导班子成员以上级人民法院党组为主管理,地方党委协助管理的做法进行总结,肯定试点取得的成果,认真研究试点中存在的问题,提出解决的办法。
32改革法官来源渠道。逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度。对经公开招考合格的法律院校的毕业生和其他人员,应首先充实到中级人民法院和基层人民法院。高级人民法院和最高人民法院的审判庭5年之后从下级人民法院和社会的高层次法律人才中选任法官。使法官来源和选任真正形成良性循环,保证实现法院队伍高素质的要求。
33随着审判长选任工作的开展,结合人民法院组织法的修改高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验。
34对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,有计划有步骤地确定法官编制。
--选择不同地域不同级别的部分法院进行法官定编工作的试点。
--最高人民法院在总结试点法院经验进行深入调查研究的基础上,2001年商中央组织人事部门提出法官编制的具体方案。
35进一步加强和完善法官交流和轮岗制度。
--法官交流原则上在法院系统内异地进行或者在上下级法院之间进行。轮换岗位要以不影响法官专业化为前提,以不影响审判工作为原则。
--对法院领导干部实行任职回避交流制度。各地法院院长实行与长期生活的地区异地任职的办法;副院长实行分管工作轮换制;相近审判庭庭长岗位实行定期轮换。通过实行法官交流轮岗制度,形成法官的良性互动和人员的合理配置。
36加强对法官的培训工作。最高人民法院各高级人民法院在2001年前,分别对中级以上人民法院正副院长正副庭长和基层人民法院的正副院长正副庭长轮训一遍。两年之内各高级人民法院应对法律业大分校进行职能转变,并在其基础上设立法官学院或者其他法官培训机构。2001年后,法官每3年必须在国家法官学院或者其他法官培训机构集中时间脱产培训;新任命的法官,必须脱产培训,学习专门法律知识审判业务技能。
37建立书记员单独职务序列。在总结试点经验的基础上,最高人民法院会同有关部门在2000年制定人民法院书记员管理办法,在2001年后全面建立这项制度。
(五)加强法院办公现代化建设,进一步提高司法效率和法院管理水平
38各级人民法院要把加强办公现代化和其他物质装备建设,提高法院管理水平,作为改善执法条件提高审判质量和效率实现司法公正的重要方面,认真抓紧抓好。
--适应审判方式改革的需要,进一步抓好审判法庭建设。尽快解决审判法庭不足和设施不配套的问题,审判法庭要配备安全检查法庭文字录入录音录像投影闭路电视监控系统等相应的技术设备。
--2001年底前,基本实现计算机等现代化技术手段在庭审记录诉讼文书制作法院人事管理档案管理统计数据信息处理等方面的应用。加快计算机信息网络和通信建设,统一网络应用软件。用3年时间实现最高人民法院与高中级人民法院之间的计算机联网,力争5年内建立全国法院计算机网络系统,将案件的管理信息和统计数据收集传输等纳入网络系统,提高人民法院各项管理工作的科技含量。
392000年底前,最高人民法院完成对各类案件的司法统计指标体系的改革工作。进一步探索建立符合人民法院审判工作管理需要的,具有快速反应和宏观分析能力的现代司法统计工作和管理体系。
(六)加强制度建设,健全监督机制,保障司法公正廉洁
40建立有效的内部制约机制。
--严格审判监督制度,进一步加强上级人民法院对下级人民法院审判监督的权威性准确性有效性。
--全面贯彻执行《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》和《人民法院审判纪律处分办法(试行)》,切实加强对审判工作的纪律监督,严肃查处各种利用审判职权违法违纪的行为。
--进一步完善督导员制度。1999年底前,各高级人民法院要建立督导员制度,充分发挥督导员在法院工作中督办检查调查指导的职责作用。通过修改《人民法院组织法》,使人民法院督导员的工作法制化,从制度上落实审判纪律,进一步强化法官职业道德观念。
--完善并强化审判监督工作机制,2000年制定关于加强审判监督工作的若干规定。
411999年底前,制订有关人民法院审判人员在诉讼过程中与当事人辩护人律师的关系的规定。
42制定人民法院接受社会监督的规范性意见,使人民法院接受监督制度化程序化法律化。
--全面贯彻执行《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》。
--进一步规范人民法院接受人民检察院的法律监督工作,尤其是民事经济行政抗诉案件的审理。
--会同有关部门制定人民法院审判工作接受新闻监督的规定。
(七)积极探索人民法院深层次的改革
43从维护国家法制统一,实现司法公正的要求出发,积极探索人民法院组织体系改革。2001年向全国人大常委会提出修改人民法院组织法的提案,逐步建立起符合我国政体,确保法院依法独立公正地行使审判权的人民法院组织体系。
--对设立海事高级法院进行研究。
--对铁路农垦林业油田港口等法院的产生法律地位和管理体制管辖范围进行研究。逐步改变铁路农垦林业油田港口等法院由行政主管部门或者企业领导管理的现状。
44根据维护法律权威和司法统一的要求,积极探索人民法院干部管理体制改革,更好地实现党的领导和人大的监督。
45在全面落实“收支两条线”规定的基础上,探索建立法院经费保障体系,保证履行审判职能所必须的经费。
三加强领导,逐步实现改革目标
46各级人民法院必须加强领导,坚定不移地落实本纲要提出的各项改革任务。要按照纲要确定的改革措施和目标,结合本地实际情况,分别制定本部门地区的具体实施方案。2001年进行人民法院改革中期评估;2003年进行纲要实施情况总结。
47各级人民法院在结合本地情况制定改革的具体实施方案时,要广泛听取各界群众和有关方面的意见,坚持从群众中来,到群众中去,广开言路,择善而从。
48立足当前,考虑长远,确定近期的改革重点。要将纲要确定的,不需要通过立法修改法律便可进行的改革措施,尤其是审判方式法院内设机构审判组织书记员单独职务序列等项改革纳入近期的改革目标,尽快启动,抓紧落实。
49人民法院改革是从司法观念工作方法管理机制到司法制度的全面改革,是一项关系审判工作全局的重要工作。各级人民法院在积极实施纲要确定的改革措施的同时,对于一些重大的深层次的改革总体目标的实现做充分的理论和舆论准备,奠定坚实基础。
50在改革进程中,最高人民法院根据国家的经济体制改革和政治体制改革的进展,以及人民法院改革中面临的新情况新问题,对改革的目标和内容作出适当的修改补充和完善,以适应形势发展变化的需要。
《人民法院五年改革纲要》作为组织和动员全国各级人民法院推进司法改革的行动规划,明确了人民法院改革的方向,具有重要意义。实现纲要确定的各项改革目标,将使人民法院呈现出新的面貌,有力推进依法治国方略的实施。各级人民法院要在以江泽民同志为核心的党中央的领导下,高举邓小平理论伟大旗帜,进一步振奋精神,扎实工作,开拓进取,大胆创新,勇于实践,为全面实现纲要提出的各项改革任务,建设社会主义法治国家而努力奋斗!
附:关于《人民法院五年改革纲要》的说明
祝铭山
(199年10月20日)
为了贯彻党的十五大确定的依法治国基本方略,积极稳妥地推进人民法院改革,最高人民法院经过充分调查研究,征求意见,十易其稿,拟定了《人民法院五年改革纲要》(以下简称《纲要》)。
一关于深化人民法院改革的必要性
党的十一届三中全会以后,为适应社会主义现代化建设和民主法制建设的需要,人民法院改革也在积极进行。审判机构设置日趋完善,审判方式改革取得明显成效,人事制度改革也进行了有益探索。但是,还应该看到,随着我国社会主义市场经济体制的建立,依法治国基本方略的实施,人民法院过去的改革无论从深度还是广度上,都不能适应新形势发展的需要。继续深化人民法院的改革势在必行。
继续深化人民法院的改革,是建立和发展社会主义市场经济的客观需要。在计划经济向社会主义市场经济转变的过程中,由于社会经济关系的变化,利益格局的调整,新旧社会矛盾交织,起诉到人民法院的各类案件大幅度上升,新类型案件增多,处理难度增大。由于人民法院的现行管理体制和审判工作机制还不能完全适应形势的变化,大量起诉到人民法院的案件难以及时公正地处理。由于利益驱动,一些地方出现分割统一市场的地方保护主义,严重干扰人民法院的审判工作,而现行法院管理体制存在的地方化特征,使克服司法活动中的地方保护主义难以奏效。
继续深化人民法院的改革,是建设社会主义法治国家的需要。人民法院作为国家的审判机关,代表国家依法行使审判权,是社会正义的象征,是公正精神的体现。法官的职务行为,即代表法治国家形象,又反映依法治国水平。对他们应当有更高更严的要求。但现行的法官管理体制不利于提高法官队伍整体素质,不利于人民法院依法独立审判。
继续深化人民法院的改革,是审判工作自身发展的需要。随着社会主义市场经济的发展,今天起诉到人民法院的各种案件不仅数量持续增多,而且案件种类也由过去的刑事民事案件,发展到刑事民事经济行政知识产权海事海商等案件。然而,审判工作管理行政化,违反审判工作的规律,影响公正高效处理各类案件;人民法院特别是基层人民法院经费困难装备落后,物质保障不力,也严重制约了人民法院的发展。
继续深化人民法院的改革,是广大人民群众法律意识不断提高的必然要求。随着我国社会主义现代化建设和民主法制建设的顺利进行,特别是“三五”普法教育顺利开展,人民群众的文化素养法律意识有了很大提高,公正公平意识更是明显增强,利用法律手段维护自己合法权益的法律行为越来越多。在这样的客观情况下,人民法院必须不失时机进行改革,建立依法独立公正的审判工作机制。
《纲要》正是在以上思想指导下,适应深化人民法院改革的需要提出的。经过讨论修改,公布施行后,必将推动人民法院改革向纵深发展,取得更大的成绩。
二关于人民法院改革应当坚持的原则
人民法院的司法改革是我国政治体制改革的重要组成部分,为了把握改革的正确方向,《纲要》第4条提出了人民法院在改革中应当坚持的原则:
必须坚持党的领导。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,是人民法院改革沿着正确政治方向健康发展的根本保证。离开党的领导,人民法院的改革必然会偏离正确的方向和轨道;离开党的领导,人民法院的改革不可能取得成功。坚持党的领导,就是要坚决贯彻党的基本路线和十五大提出的依法治国的基本方略;就是要在坚决贯彻党的方针政策的前提下,解放思想实事求是大胆创新勇于开拓。人民法院的改革必须在党的领导下进行,任何违背这一原则的做法都应当坚决反对。
必须坚持人民代表大会制度。人民代表大会是我国的根本政治制度,与西方资本主义国家实行的“三权分立”制度有本质区别。在人民代表大会制度下,人民法院由人民代表大会产生并对其负责。同时,人民法院依法独立行使审判权,不受任何行政机关社会团体和个人的干涉。人民法院的改革必须有利于人民代表大会及其常委会加强对人民法院的监督,任何削弱损害人大监督的做法,都是错误的。
应当坚持国家法制统一原则。我国是单一制国家。法制统一是这一国家结构形式的基本特征。各级地方人民法院是国家设在地方的法院,而不是“地方的法院”。要通过改革,建立依法独立公正审判的保障机制。最高人民法院和地方各级人民法院都应当严格执行国家的宪法和法律,坚决维护社会主义法制的统一,使人民法院真正成为国家的法院,防止地方人民法院成为地方保护主义的工具。
此外,人民法院在改革中还应当坚持从中国国情出发,借鉴国外在法院和法官管理方面的有益经验的原则,使人民法院的改革沿着正确的轨道前进。
三关于进一步深化审判方式改革
1996年,“全国法院审判方式改革工作会议”召开以来,各级人民法院认真贯彻这次会议精神,围绕落实公开审判制度,进行审判方式改革,进行了大量探索,并取得了明显成效。但是各地发展很不平衡,有少数地方至今没有大的进展,有的地方甚至有倒退现象,就是搞得比较好的地方也还存在需要进一步完善和深人的问题。因此,深化审判方式改革,仍然是当前法院改革的一个重要课题。《纲要》在审判方式改革问题上着重强调了以下几个方面:
一是强化审判组织职责。《纲要》第18条规定:“实行合议庭负责制,强化合议庭和法官职责,推行法官担任审判长和独任审判员选任制度。”合议庭审理案件,审判长具有十分重要的作用。在某种程度上,审判长的水平代表了合议庭的水平。要确保办案质量,提高工作效率,推行审判长和独任审判员选任制度,建立一种既能充分发挥审判长主导作用,又能集中合议庭集体智慧的审判组织运行机制是十分重要的。实行审判长和独任审判员选任制度后,合议庭和独任庭依审判职责迳行对案件作出裁判的,审判长和独任审判员应当依法签发诉讼文书。对被选任为审判长和独任审判员的审判人员,其在晋升法官等级时,应从优于其他条件相同的法官,以充分调动他们的工作积极性,增强他们的事业心和责任感。
《纲要》第22条对审判委员会的职责作了规定。为充分发挥审判委员会作为法院内部最高审判组织的作用,贯彻直接审判原则,从我国目前实际情况出发,《纲要》提出,要逐步做到审判委员会只讨论合议庭提请院长提交的少数重大疑难复杂案件的法律适用问题,案件事实的认定由合议庭负责。审判委员会应当加强对审判工作经验的总结,对带有根本性和全局性问题进行研究,并作出权威性的指导。
《纲要》提出的审判长和独任审判员选任制度不同于主审法官负责制。依照法律规定,人民法院审判案件实行合议制,审判长在审判案件中虽具有不可替代的作用,但合议庭审判案件必须实行少数服从多数的原则,审判长不能排斥合议庭其他成员的意见,更不能以自己的意见代替合议庭多数成员的意见。审判长与合议庭其他成员的意见有重大分歧的,应当提请院长提交审判委员会讨论决定。同时,院长庭长不是一级审判组织,不得个人改变合议庭的决定。随着合议庭的职责逐渐强化,院领导和庭领导具体审批案件的做法要逐步弱化。各级人民法院的院庭领导,除负责本院审判庭的行政管理事务外,还应当通过参加合议庭担任审判长,每年审理一定数量案件的做法,真正履行作为一名人民法官的职责。同时,通过主持对少数重大疑难复杂案件的研讨,抽查生效裁判,对新情况新问题调查研究,总结审判工作经验,实行对审判工作的指导。
二是全面落实“三个分立”。人民法院的审判工作实行立审分立审执分立审监分立,有利于维护司法公正,是审判工作规律的客观要求。《纲要》等7条规定:“在1999年底前,全国各级人民法院根据明确职责分工合理运转高效的原则,全面实行立审分立审执分立审监分立。” 目前,多数法院“三个分立”的工作基本完成,并取得明显成效。一些法院积极推行的案件审理流程管理,由专门机构对立案送达开庭结案等审理阶段进行安排和跟踪,是对审判工作管理模式的有益探索,对保证程序公正,提高审判效率,加强审判监督,做好廉政工作具有积极意义。落实《纲要》规定,各级人民法院要抓好机构与职能分立的落实,健全机构,明确职责,理顺关系,解决好审判部门职能交叉的问题;要建立健全相关制度,逐步形成一整套保证案件审理公正高效规范的运行方式,完善审判工作中各项监督和制约机制;要注重实效,切忌形式主义,使“三个分立”真正发挥作用。
三是进一步深化庭审方式改革。庭审方式改革是人民法院审判方式改革的重心。为了进一步搞好庭审方式改革,《纲要》第1011条对质证认证证人出庭等问题进行了规定。当前庭审方式改革的重点是全面贯彻执行三大诉讼法,进一步完善刑事民事和行政审判方式。
刑事庭审方式改革要针对刑事审判工作中存在的突出问题,着重解决好以下问题:第一,依法保证被告人有权获得辩护。对于按照普通程序审理的案件,被告人确因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院要根据《关于刑事法律援助工作的联合通知》,指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护;在庭审过程中,审判人员既要重视控方的意见,也要注意听取辩方的理由,努力提高驾驭指挥庭审的能力。第二,逐步提高二审案件和再审案件的开庭率。审判方式改革涉及人民法院审判案件的各个环节,既包括一审程序,也包括二审程序和审判监督程序。各级人民法院对二审案件除依法可以不开庭审理的以外,必须做到开庭审理公开宣判。特别是死刑案件,只要被告人对一审认定的事实证据提出异议,或提出新的事实证据,或社会影响较大的,就要开庭审理。这比刑事诉讼法的规定进了一步,目的是把死刑案件办成铁案。目前刑事再审案件普遍没有开庭审理,固然有很多客观原因,但这样做不利于保证办案质量,不利于错案的纠正。最高人民法院要与有关部门积极协调,在总结试点经验的基础上,尽快制定刑事再审案件开庭审理的规定,推动刑事再审案件开庭审理工作的开展。第三,重视自诉案件庭审方式改革工作。刑事诉讼法修改后,人民法院受理的刑事自诉案件上升幅度大,涉及罪名广泛,成为刑事审判工作的重要方面。当前法院审理刑事自诉案件在立案审查和证据认定上存在不少问题。要在充分保护被害人合法权利的前提下,严格刑事自诉案件的立案审查,强调当事人的举证责任,并积极引导当事人举证,必要时审判人员可根据案件的情况进行必要的调查取证,提高刑事自诉案件的审判质量。
人民法院的民事经济庭审方式改革经过多年的实践,已基本上做到了当事人有话讲在法庭,有证质在法庭,有理辩在法庭。但在法庭公开认证评理方面还做得不够。《纲要》第16条规定:要围绕公开认证当庭评理,进一步完善举证质证制度。任何证据未经法庭质证,都不能作为定案的依据。对重大。复杂疑难的民事经济案件,可以试行庭前交换证据。最高人民法院要在调查研究的基础上对当事人完成举证的时间及庭审质证的要求认证的基本规则作出规定。在庭审过程中,凡法庭能够当庭认证当庭评理的,都应当当庭认证当庭评理;不能当庭认证当庭评理的,必须在法庭宣判和在裁判文书中说明并写清认证的依据和裁判的理由,以进一步提高民事经济案件的审判质量,保证司法公正。
完善行政审判方式要紧紧围绕审查被诉具体行政行为的合法性,彻底改变既审查具体行政行为又审查原告行为,甚至只审查原告行为的错误做法。被告对具体行政行为负有举证责任,是行政诉讼法的一项基本要求,也是促进行政机关依法行政的重要手段。但在审判实践中,一些法院却违反法律的规定,为行政机关具体行政行为寻找法律依据,甚至要求原告负举证责任。这是违反法律规定的,必须加以纠正。要根据行政审判实践的发展,进一步完善裁判形式。
四是加快诉讼文书的改革步伐,提高诉讼文书的质量。判决书和裁定书是人民法院行使国家审判权的体现,是司法公正的最终载体,它不仅应当在结论上体现人民法院裁判的公正,而且应当通过透彻的说理使当事人知道理解该裁判为什么是公正的。审判公开,要完善行政诉讼的举证质证认证规则,建立符合行政诉讼特点的证据判决,只有做到裁判理由公开才是最终的。实质性的。能够把裁判理由阐述清楚,也是不容易做到的。长期以来,我们的裁判文书千案一面,缺乏认证断理,看不出判决结果的形成过程,说服力不强。这样的裁判文书即使在认定事实和适用法律上没有错误,有时也不能说服当事人,往往造成一些当事人缠讼,未能取得良好社会效果。同时,也使一些法官撰写裁判文书的业务水平长期得不到提高。《纲要》第13条对裁判文书改革的重点目的作了明确的规定。今年4月,最高人民法院印发了《法院刑事诉讼文书样式》(样本),各级人民法院要严格执行。最高人民法院正在收集各类诉讼文书的范本,公开刊载,以指导全国法院诉讼文书的写作。各级人民法院可以通过举办诉讼文书研讨会评比会等形式,推动诉讼文书改革的发展。
四关于科学设置人民法院内设机构
目前,人民法院内设机构设置不尽合理。主要表现为职能交叉机构重叠,司法行政人员占编比例过大,办事效率不高,直接影响了审判工作的开展。为此,《纲要》第24条25条提出了进一步明确审判部门的职责范围和业务分工;精减和合并职能重叠的司法行政管理部门;确定审判部门与司法行政管理部门的人员比例的改革方案。关于审判部门人员与司法行政管理部门人员的比例确定,讨论中有不同意见。《纲要》的前几稿曾对此拟定了一个比例。但是,我们考虑到各地经济发展状况不平衡,而且各级人民法院由于内设机构不同,审判和行政人员的比例差别较大,在未进行大量的调查研究的情况下,难以科学地确定比例。因此,《纲要》只作了弹性规定,待对这一问题进行深人的调查研究后,再作出明确具体的规定。
这项工作确定后,必然出现对司法行政管理部门富余人员的分流问题。各级人民法院要抓住这一机会,做好优化干部结构工作。对于有审判职称的司法行政人员,经过考核,具有一定审判业务能力,能够胜任审判工作的,要按照其专长,充实到相关审判庭。对不符合做审判工作的人员,要经过一段时间的培训后,进行严格考核,分配做适当的工作。对于未通过考核的人员,应当坚决调离法院。
关于改革人民法院执行工作的体制。按照中发[1999]11号文件转发的《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》的精神,《纲要》第26条提出了今年年底前,各省自治区直辖市范围内的执行工作要实行统一管理和协调的体制。统一管理统一协调,不仅要求上级人民法院执行机构对下级人民法院办理的执行案件进行监督检查考核,对出现执行困难和争议的案件予以协调解决,而且对下级人民法院执行机构的人员组成履行职务的情况负有监管的职责。近一段时间以来,一些高级人民法院先行一步,已经建立了本法院系统上级人民法院对下级人民法院执行工作统一管理统一协调的体制,有条件的高级人民法院也要抓紧研究,会同有关部门制定具体的实施方案,为全国法院执行工作体制改革进一步深人创造条件。
五关于积极探索具有中国特色的现代法官管理模式
建立符合审判工作规律和具有中国特色的现代法官管理模式,造就一支体现专业化要求的高素质法官队伍,不仅是人民法院依法独立公正行使审判权的需要,也是建立社会主义法治国家的要求。为此,《纲要》第32条至34条提出了改革法官来源渠道设置法官助理和确定法官编制的问题。
关于改革法官的来源渠道。多年来,人民法院一直沿用从本院内部人员中选任法官的现行办法。书记员干到一定年限,要晋升为助理审判员;助理审判员经过几年,要任命为审判员。这种法官选任办法,不仅不利于广泛吸收人才,提高法官队伍素质,而且也不利于法院内部其他专业人员的稳定与水平的提高,是造成当前法官数量庞大素质不高的重要原因之一。针对上述问题,《纲要》第32条明确提出了“逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度。” 目的是开辟法官来源和选任新渠道,实现建立高素质法官队伍的目的。
关于法官的定编工作。长期以来,人民法院只有干部编制,没有法官编制。随着人民法院受理案件的不断增加,审判人员的队伍也逐步扩大。1988年到1998年,人民法院受理的各类案件数量从165万件,增加到588万件,是原来的2.33倍;审判人员的数量从13万人,扩充到17万余人,增加了近43%。当前,审判任务繁重与人力不足的矛盾相当突出。对于这样一种形势,一些法院提出应继续扩大法院的编制,增加法官的数量;但也有些法院经过研究,提出目前法院的法官不是少了,而是多了,法官必须提高素质,走精英之路。从实际情况看,一些进行精选法官试点的法院,审判工作质量和效率都有了较大提高。解决任务和力量矛盾的出路主要在于提高法官队伍的整体素质。目前,具备法官资格,不在审判工作岗位,而是从事党务人事司法行政或后勤工作的为数不少。法官成了一种待遇,失去了其应有的含意。这种情况必须改变。因此,《纲要》提出了对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,有计划有步骤地确定法官编制,就是要从根本上解决法官不搞审判和法官素质不高的问题。要通过对法官的定编,将具有较高素质,真正符合条件的审判人员确定为法官,对于不符合条件的人员,只能做其他工作,如作为法官助理,协助法官进行工作。当然,对于法官的定编工作目前还处于研究阶段。各高级人民法院可以按照《纲要》提出的要求在本辖区内选择有条件的法院开展法官定编的试点工作,为全国法院的这项改革创造经验。
六关于完善人民陪审员制度
《纲要》第23条明确提出了完善人民陪审员制度的要求。人民陪审员参加审判活动,是人民法院审判工作走群众路线的一种体现,是现代社会和法治国家司法民主化的要求。实践表明,实行人民陪审员制度,有利于查清案件事实,作出正确的裁判;便于接受人民群众的监督,防止司法人员腐败;有助于扩大审判活动的社会效果,也会促进人民群众接受法律教育,增强法制观念。近年来,一些法院在不违背宪法和法律规定的前提下,对改革人民陪审员制度进行了积极的探索和大胆的尝试,对进一步坚持和完善人民陪审员制度起到了积极的促进作用。最高人民法院经过充分调查研究,对人民陪审员参加审判案件的范围担任人民陪审员的条件人民陪审员的权利义务保障等问题,向全国人民代表大会常务委员会提出了改革我国人民陪审员制度的议案,并代拟了《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》,已于5月8日提交全国人民代表大会常务委员会。为了使决定通过后贯彻实施工作更为顺利,从现在起,各级人民法院应做好人民陪审员队伍的调查摸底工作,确定管理机构,建立健全管理制度,并为人民陪审员依法履行职责创造良好的工作条件,扎扎实实地把这项改革措施落到实处。
七关于改革书记员管理体制
随着人民法院审判方式改革的不断深人,书记员在审判工作中的辅助作用越来越明显。但是,多年来,我们忽视了书记员工作专业化的要求,对书记员的管理调配和使用方式随意刻板,晋升制度不合理,人员流动性大,无法保障书记员队伍的稳定。为解决这一问题,《纲要》第37条确定了在人民法院建立书记员单独职务序列的改革措施。目前,最高人民法院正在研究。制定人民法院书记员管理办法,力争年底出台。书记员作为人民法院审判工作的辅助人员,其任职条件的学历要求,可适当低于法官法中对审判人员任职条件的学历要求。对书记员晋升助理审判员的问题,我们研究,可分别不同情况处理:人民法院书记员管理办法实施之前已在法院担任书记员,符合担任法官条件的,应在2001年底前通过初任法官资格考试,任命审判职称;2002年以后担任书记员的,由于书记员任职条件低于法官任职条件不得参加初任法官资格考试(符合法官任职条件的除外)。改革的目的,是建立一支专业化的稳定的书记员队伍。使法官书记员的素质能有较大程度的提高。改革以后,书记员的职级要有所提高,与工作对他们的更高要求相比,更为合理科学,将有助于鼓励留住高水平的书记员安心做好审判辅助工作。
八关于规范和改革司法警察管理体制
1995年经中央编委批准,法警部门在各级人民法院正式列编,作为人民法院的内设机构;1997年最高人民法院通过的《人民法院司法警察暂行条例》,明确规定了司法警察实行“双重领导编队管理”的管理体制;调警令制度的建立,进一步强化了司法警察的管理工作,基本上做到了命令畅通,令行禁止。但
是,从目前的情况看,法警工作仍然存在一些亟需解决的问题,主要表现为警力不足,法警的人员配备与其所要承担的工作不相适应,严重影响了工作开展;法警进出口渠道不畅,整体素质不高;没有实行统一管理,造成警力分散,难以充分发挥法警应有的职能作用。针对司法警察管理体制存在的问题,《纲要》第28条提出要规范司法警察统一领导的管理体制,并指出了“探索改革司法警察的任用制度,试行部分司法警察聘任制,理顺司法警察的进出渠道”的改革方向。目的是进一步明确司法警察的工作职责,规范和加强对司法警察的统一管理和调动。关于试行部分司法警察聘任制,主要是为了解决司法警察进出渠道畅通问题。司法警察试行聘任制,首先政策上允许;二是公安系统已实行多年,有例可循;三是部分法院已经申请到地方行政事业编制,不存在编制上的困难。经试行取得经验,为全国法院制定既适应人民法院审判工作需要,又符合司法警察职业特点的专业人员管理办法奠定基础。
九加强领导,积极稳妥地将人民法院改革推向深入
我们正在进行的人民法院改革,不仅涉及以往的司法观念。习惯的工作方法陈旧的管理体制,而且关系到贯彻依法治国,建设社会主义法治国家基本方略的实施。为完成党和人民赋予我们的光荣使命,我们应当坚持辩证唯物主义的观点,勇于探索,大胆实践。《纲要》要求,各级人民法院应当着重从以下几个方面做好工作,保证人民法院改革的顺利进行。
各级人民法院领导班子要切实加强对改革工作的领导。做好组织领导协调工作,是实现人民法院改革目标的重要保障。各级人民法院在贯彻《纲要》过程中一定要加强领导,把改革工作列为党组的重要议事日程,院长直接负责,抓紧抓好。各高级人民法院要成立改革领导小组,负责协调指导本地区法院改革的工作。要根据人民法院近期改革工作的重点,从本地的实际情况出发,制定本地区法院改革工作的计划。在确定改革的具体步骤和方案时,领导要广泛听取广大干部和有关方面的意见,坚持从群众中来,到群众中去,广开言路,择善而从。同时,对改革过程中遇到的重大问题,要及时报告最高人民法院。为了加强统一领导,今后,凡是《纲要》没有确定的改革措施,地方人民法院准备实施,即使是试点都应当事先报高级人民法院审批。重大或者会在一定范围产生较大影响的改革措施,应当层报最高人民法院审批。
要自觉接受各地党委的领导和人大的监督。党的领导和人大监督是人民法院做好各项工作,确保司法公正的重要保证。改革工作更是如此。各地人民法院在落实《纲要》规定的任务时,一定要自觉主动接受地方党委的领导,接受人大的监督,以保证人民法院改革沿着正确的轨道顺利前进。各级人民法院在制定改革计划和措施,实施改革方案时,要及时向党委和人大汇报。争取把法院的改革列入党委工作日程,求得党委和人大政府的支持。改革中遇到的重大问题和困难要及时向党委报告,请求解决。要适时向人大汇报,便于人大了解法院的改革进展情况。对涉及法定任免事项等方面的问题,要主动向人大作出解释和说明,以求得支持。
要争取有关部门的配合。人民法院的改革具有很大的联动性,许多改革措施离开了有关部门的配合与协作,就不可能进行下去。为了保证改革目标的实现,各级人民法院要处理好与有关部门的关系。涉及公安检察和司法行政机关等部门的工作时,要及时通气,并主动做好协调工作。要虚心听取意见,共同研究协商解决改革中遇到的问题。有重大分歧的,要及时报请党委和人大解决。
要做好改革的宣传舆论工作。人民法院的改革关系着社会各个方面的利益,关系着国家司法制度的发展。因此,要通过新闻媒体向社会宣传人民法院改革的必要性和重要性,宣传改革取得的成功经验和积极成果,以取得社会各界的理解支持。最高人民法院要与新闻机构密切配合,对符合改革方向,已见成效的改革措施,要有计划有准备地开展宣传工作,做好舆论的正确引导工作;对未经实践检验,还没有成功把握的尝试,不要匆忙见诸传播媒体,更不要搞虚假宣传,制造轰动效应;对违反法律规定的一些错误做法,不允许以改革之名加以宣传,并要坚决予以纠正。
要积极探索人民法院深层次的改革问题。《纲要》规定的改革是近期的主要目标。我们应当看到,人民法院的改革是一项长期的任务,是一项艰巨复杂的系统工程。在完成《纲要》规定的改革任务的同时,还应当对一些重大深层次的改革问题,进行深入的理论研究,有组织地进行探索,成熟一项,报请中央和有关主管部门批准后实施一项。进行这方面改革的课题主要有:从维护国家法制统一,实现司法公正的要求出发,探索人民法院组织体系改革;法院干部和法官管理体制的改革;法院经费管理体制的改革,等等。九届全国人大常委会已将修改人民法院组织法列人立法规划,我们正在组织专门力量,加强调查研究,广泛征求意见,通过修改人民法院组织法解决法院体制改革等问题,条件成熟时向中央和全国人大提出建议。
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