近年来,我国互联网发展在取得令人瞩目的成绩同时,也面临诸多问题与挑战。目前散见于各个立法层级的互联网法律规范,是否能有效发挥作用?要不要制定一部统一规范的互联网法?针对当下我国互联网法面临的困境,知名互联网法律专家、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华今天在接受《法制日报》记者专访时,直指我国目前互联网法律立法规范层级低,规定与现实脱节的种种弊端,呼吁应对我国的互联网法律进行顶层设计。
层级低碎片化致立法重叠打架
据周汉华介绍,我国近三十年来制定法律240余部,行政法规700余部,地方性法规8600余部。相比之下,我国至今为止,制定的互联网立法却只有电子签名法,以及全国人大常委会两个关于互联网安全的决定,以及不到10部行政法规,地方性法规更是少之又少。除此之外,目前的互联网专门立法主要由部委规章,或者规章以下规范性文件构成,体现出明显的部门立法特征。
而在部门体制驱动之下,多数部门就事论事,各自根据职权范围确定立法方向与重点,出现互联网法调整对象越来越细的碎片化倾向,特别规则多,普遍规则少。
周汉华认为,互联网立法碎片化,不仅违反技术中立的基本立法原则,使规则缺乏必要的弹性,还会导致规则之间的相互重叠或缺漏,最终导致规则的盲目膨胀与缺乏可执行性。
此外,在网络空间部门管辖权限尚不明确的情况下,少数部门还会试图快速跑马圈地,以规则全面覆盖的方式,扩大管辖范围,扩充部门权力边界。
对于这类现象,他指出,互联网立法全覆盖,既无必要,更不可行,不但导致互联网立法重点不突出,大量去简单重复现实社会的相关法律规定,还会面临适用上两套体系间的重叠与冲突。
网络信息内容普遍缺少有效管理
事前许可加事后处罚,一直是我国各级行政管理部门比较熟悉的管理手段。上世纪九十年代中期,互联网刚在我国出现时,政府基本采取的也是这种管理手段,以至于各种行政许可成为互联网管理的主要手段。
周汉华分析认为,以事前许可加事后处罚方式进行管理,管理对象必然非常有限,只能局限于供给端的企业,不可能扩大到需求端的普通大众。在信息(服务)供给与需求二元划分清晰的传统格局下,这种对供给端的管理有其合理性,等于抓大放小,有利于提高管理有效性,降低管理成本。
然而,由于互联网服务提供商的出现,改变了传统的二元划分格局,不但出现众创新格局,并且供给与需求的界限也在快速融合。
周汉华认为,这种情况下,仍然继续简单套用现实社会管理方法,对作为中间平台的互联网服务提供商进行许可管理,等于管理对象错位,偏离了管理重点。同时,让中间平台为供给端互联网用户的行为承担替代责任,既不符合行政管理的客观规律,也背离了自己为自己行为负责的法治基本要求。
他指出,纵观我国现有互联网管理规定,绝大多数都将管理对象局限于互联网服务提供商,对网络用户以及互联网信息内容普遍缺少有效的管理手段,网络用户与互联网信息甚至不在规定的直接调控范围之内。
许可制度设计初衷完全无法实现
周汉华坦陈,以事前许可加事后处罚为特点的互联网管理规定,在实际执行中普遍遇到各种阻力,很难落实。他通过在各地进行的实地调研与座谈发现,几乎所有需要事前许可的领域,都有大量的违法运营存在,并且违法主体远远多于合法主体。从互联网接入服务,到上网营业服务场所,到内容服务的许可与备案,再到各种专项许可,未经许可的主体比比皆是,违反现行规定的行为无处不在。
由于未经许可的现象普遍,很多地方的管理部门只管得到许可的正规主体,不管未得到许可的非正规主体,导致许可制度的设计初衷完全无法实现。他指出,这种现象的存在,并不简单是规定的执行不力,很多情况下,其实是源自于许可管理方式,违背了互联网自身的规律。如果不改变管理方式,仅仅依靠加强执法,问题很难真正得到解决。
事后处罚在实际中同样执行遇阻。对于互联网服务提供商而言,几十万元的罚款简直是九牛一毛,难以起到威慑作用。诸如断网、吊销许可证或者营业执照之类的处罚手段,只是“看起来很美”,实际根本无法执行下去。
在此形势下,一些执法部门,只能依靠平时建立的良好关系,寻求互联网服务提供商的配合。而一些互联网服务提供商,出于商业利益或其他考虑,对于管理部门的要求,能拖则拖,能避则避,行政管理有效性无法得到保障。
互联网法结构应强调分层设计
如何才能更好地发挥法律对互联网发展的引领规范作用呢?周汉华认为,应借鉴国外立法的有益经验,加强互联网法顶层设计,提升互联网法位阶,加快制定信息网络基本法律,实现互联网法主要依靠基本法律支撑的结构性改变。
他提出,首先需要确立一个科学的基本结构,为此要尊重和承认互联网本身的规律,根据互联网架构与技术本身的特点,进行分层设计。互联网法的调整对象主要分为三个层面:一是关键信息基础设施,二是互联网服务提供商,三是互联网信息。
除上述三个层面以外,互联网管理立法也非常重要,贯穿于上述所有三个层面,其作用在于规范政府行为,提升政府治理能力,保护用户权益和有效化解纠纷。比较发达国家的互联网法可以发现,这四个方面也是各国最为核心的领域。
因此,周汉华建议,我国目前应加快推进的互联网重点立法项目,包括关键信息基础设施层面的网络安全法、电信法,促进互联网服务提供商发展的电子商务法,规范互联网信息活动的互联网信息服务法、个人信息保护法以及提升政府互联网治理能力的电子政务法。
周汉华认为,互联网法基本结构之所以强调要分层设计,不仅是因为调整对象本身具有多层级特点,分层设计有利于发挥法律对于互联网发展的不同作用,也是因为对于不同调整对象,互联网法应该适用的法律原则、管理对象、管理手段、执法程序与救济方法等都有不同的特点。
比如,对于现实社会违规行为的处罚,通常采用罚款、吊销许可证或者营业执照等方式,而对网络用户违规行为的制裁,采用取消关注、禁言、扣减信用积分、负面评价等方式显然更适合。
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