当前,《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》正在修订中。社会各界普遍关注未成年人不良行为、违法犯罪行为早期干预问题。由于未成年人处于人生中学习知识最重要的阶段,让心理行为偏常的未成年人既能接受教育矫治,又不中断文化知识的学习,为走向社会做好准备就成为题中之义。因此,专门学校(以前称“工读学校”)教育便成为最为重要的措施之一,也是修法的重点问题。
经调研发现,专门学校教育矫治违法犯罪的未成年人效果显著,转化成功率平均在90%以上,有的专门学校达到98%以上。我国第一所工读学校――北京海淀寄读学校成立60年来,教育矫治轻微违法犯罪的未成年人共计9146人,转化成功率达95%。实践证明,建立专门学校是防治未成年人违法犯罪的有效措施。要充分发挥专门教育在防治未成年人犯罪方面的作用,应从促进社会治理法治化的高度进一步健全完善相关制度,使专门学校功能定位明确、入校程序合理,实现专门教育的保护和强制双重属性。
明确功能定位 瞄准运作混乱
长期以来,实践中对专门学校功能定位认识不一,导致专门学校的收生范围、入校程序、管理制度等较为混乱。
专门教育是国家教育体系的独立而重要的组成部分。其功能定位在于:通过专业方式方法对具有严重不良行为、轻微犯罪行为的未成年人进行教育矫治,包括心理辅导、行为矫正与法治教育等;阻断未成年人的不良社会交往,在一定程度上弥补家庭监护的缺陷或不足,促使未成年人恢复正常的社会化过程。虽然专门教育包括义务教育和职业教育的课程内容,但其本质与这两者并不一致。因此,应当明确,专门教育是国民教育体系中与义务教育、特殊教育、职业教育等相并列的独立组成部分。专门教育不同于也不应当隶属于义务教育,专门教育在功能定位、师资配置、经费保障、入校程序、学校管理、教学工作等方面应当保持符合其规律的差异。
关注行为人矫治保护 建立强制干预机制
专门教育措施具有保护属性。针对未成年人的严重不良行为或者轻微违法犯罪行为,世界许多其他国家都出台了与刑罚处罚有本质区别的多种教育矫治措施。这类教育矫治措施关注的是行为人,而不是危害行为,目的不是针对未成年人的危害行为进行处罚制裁,而是为了矫治行为人存在的心理行为偏常,促使其回归社会,避免再犯。我国建立专门学校,目的同样也是如此。
同时,专门教育措施也具有强制属性。当未成年人实施严重不良行为或者违法犯罪,家庭监护和一般的学校教育却难以正确引导、规范时,就需要国家介入予以干预。因此,域外的教育矫治措施往往具有强制性。例如,法国、德国、美国、日本等国家均存在类似措施规定,符合一定条件时,相关部门可以决定将未成年人送入特定学校或者机构进行矫治,并予以强制执行。
在我国,存在大量留守、流动未成年人,家庭监护缺位或不当的问题比较突出,这也是引发未成年人违法犯罪的重要因素。因此,通过专门学校的专门教育解决这部分未成年人的教育矫治,及时对他们进行有效的教育感化挽救,就显得尤为必要。
入校程序合理化 实现专门教育“精准投放”
经调研,专门学校目前普遍存在“该进入专门学校的进不来、有些不该进入的却进来了”的问题,严重制约了专门教育的发展。所谓“该进入专门学校的进不来”,是指有些具有严重不良行为、家庭监护有存在严重问题的未成年人,确有必要进入专门学校,但父母拒不同意将孩子送专门学校。所谓“不该进入的却进来了”,是指父母有责任心,但不知道如何管教孩子,主动把孩子送入专门学校,其实这部分孩子的问题,有些通过家庭教育辅导提升监护能力就可以解决,没有必要送专门学校。
1999年《预防未成年人犯罪法》颁布,规定专门学校“申请―审批”的入校程序,即监护人或者所在学校提出申请后,经教育行政部门批准,才能完成入校。然而,在实际执行过程中,由于教育行政部门不具有涉及人身自由的行政执法权,不能强制学生转学,实践中,入校程序演变为“三自愿”原则,即监护人、学生和所在学校均同意,才能送专门学校。而一旦监护人不同意(实践中监护人多数都不同意),有些确有必要送专门学校教育矫治的未成年人就无法进入专门学校,非常不利于及时的干预引导,导致其最后发展为严重犯罪。
因此,要最大程度的实现专门教育对未成年人犯罪的干预,只有修订法律,明确公正、合理且具有可操作性的入校程序。首先,专门教育具有一定的强制性,涉及到人身自由的限制,送专门学校应由具有相应执法权或者司法权的机关来决定,不宜再由教育行政部门审批,这是法治的基本原则;其次,为了防止入校决定的随意性,应当设计一套公正的决定程序,在保障学生及其监护人的知情权的基础上,确保相关司法机关具有送专门学校的最终决定权;第三,决定应由由公检法机关在办案中直接作出,简化送校流程,保障送专门学校决定的强制性。
基于以上理由,建议专门学校入校程序如下设计:
(一)有严重不良行为的未成年人,需要送专门学校的,由公安机关决定。
(二)有犯罪行为但因不满十六周而不予刑事处罚的未成年人,需要送专门学校的,由公安机关、人民检察院、人民法院依托各自的处理程序依法作出决定。
(三)对于人民检察院作出不起诉决定需要观护帮教的未成年人、人民检察院作出附条件不起诉决定尚在考察阶段的未成年人、人民法院判处免予刑事处罚或非监禁刑的未成年人,人民检察院、人民法院可以依托各自的处理程序依法作出决定。
(四)作出送专门学校决定前,决定机关应当邀请相关专业人员进行评估,听取利害关系的意见,必要时可以举行听证。
(五)公安机关、人民检察院、人民法院作出送专门学校的决定后,应当立即通知未成年人及其父母或者其他监护人、所在学校。父母或者其他监护人应当予以配合,所在学校应当办理相关手续。如果父母或者其他监护人不予以配合,由公安机关予以强制执行。
(六)对公安机关、人民检察院和人民法院作出的送专门学校的决定,未成年人或者其监护人不服的,可以依法申请复议复核。
(作者:宋英辉系北京师范大学刑事法律科学研究院教授、苑宁宁系中国政法大学法学院副教授)
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