法制日报全媒体记者王阳 见习记者白楚玄
律师能否“以人查房”?为寻找答案,重庆两位律师将不动产登记机关告上了法庭。一审法院依据民事诉讼法和律师法,判决不动产登记机关拒绝向律师提供不动产登记信息查询的行为违法。
剧情在二审反转。4月29日,重庆市第五中级人民法院依据物权法、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》对此案作出终审判决:撤销一审判决,驳回律师的诉讼请求。
多年以来,关于不动产登记查询的公开范围,一直都是社会各界争议的热点,不过无论是立法还是司法实践对此均十分谨慎。
接受《法制日报》记者采访的业内人士分析称,根据物权法规定,有权申请查询、复制不动产登记资料的主体有三类,分别为权利人、利害关系人和有关国家机关。不动产登记机关普遍认为,律师既不属于不动产的权利人,也不属于利害关系人,更不属于国家机关,拒绝提供相关信息查询。面对此种困境,多地律师只得依据律师法起诉不动产登记机构,但由于律师法和物权法的法律位阶相同,所以律师起诉后败多胜少。
业内人士建议,要明确律师在查询利用不动产登记资料方面的调查取证权,还须从立法层面上进一步保障规范。
查询信息遭到拒绝
律师提起行政诉讼
2018年2月23日,魏某某向法院提出诉讼,请求判令冯某某归还借款本金30万元及利息。北京某律师事务所重庆分所律师陈思、蔡荣凤是魏某某的代理律师。
因案件需要,两位律师持法院的《受理案件通知书》、律师事务所介绍信、授权委托书、律师执业证等,于2018年2月两次前往重庆市沙坪坝区不动产登记中心申请查询房产信息,该中心工作人员依据《房地产登记技术规程》,告知不能“以人查房”,拒绝申请查询。
5月31日,陈思、蔡荣凤以沙坪坝区登记中心拒绝查询侵害了律师的调查取证权为由,向法院提起诉讼,将沙坪坝区登记中心的主管部门重庆市规划和自然资源局(原重庆市国土房管局,以下简称市规划资源局)告上法庭。
重庆五中院于2018年5月31日受理后,指定重庆市巴南区人民法院管辖。
巴南区法院认为,律师作为代理人,因案件需要,有权进行调查收集证据,以完成与委托事务有关的诉讼事务。因此,代理律师在行政机关拒绝提供查询服务时,有权以原告身份提起诉讼。不动产登记中心拒绝提供查询服务所依据的是《房地产登记技术规程》,法律层级低于民事诉讼法和律师法。
民事诉讼法规定,代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据。律师法规定,律师自行调查取证的,凭律师执业证和律师事务所证明,可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。
为此,巴南区法院作出一审判决,确认市规划资源局拒绝为代理律师提供房屋查询信息服务的行政行为违法。
一审判决书公布后,四川省律师协会房地产与建设工程法律专业委员会委员张洪认为,巴南区法院这份判决书保障了律师的调查取证权,且说理正确充分,既解决了代理律师遇到类似情况的原告身份问题,又将房地产管理部门仅仅以部门规章为依据,拒不依法执行民事诉讼法、律师法的违法行为予以了分析论证,为律师处理类似案件提供了权威的参考依据和理由。
其后,市规划资源局提起上诉。
2019年11月13日,重庆五中院公开开庭审理市规划资源局与陈思、蔡荣凤不履行职责上诉案。
5个月后,蔡荣凤于2020年4月29日知道了二审败诉的消息。
重庆五中院认为,根据物权法、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定,有权申请查询、复制不动产登记资料的主体分别为权利人、利害关系人和有关国家机关。律师作为民间借贷纠纷的诉讼代理人,既不属于不动产的权利人,也不属于利害关系人,故而撤销一审判决,驳回两位律师的诉讼请求。
对于律师调查取证权,重庆五中院在终审判决书中表示,在民事案件执行环节,各地人民法院通常可以依申请或是依职权,向执行案件当事人的代理律师发出调查令,持令律师可以调查被执行人名下不动产、机动车辆、存款、理财等各种财产现状,及其变动或者交易明细情况,进而充分发挥律师在执行程序中的重要作用。
对此,律师阎国仕认为,“理想很丰满,但现实很骨感”。
阎国仕是詹某某诉黄某某股权纠纷一案执行阶段的代理律师,他曾持贵州省遵义市中级人民法院出具的律师调查令、律师事务所出具的调查专用介绍信、律师执业证及委托书等材料,先后到上海市不动产登记中心和浦东新区不动产登记中心查询被执行人黄某某名下房产信息,均被拒绝。
阎国仕提起行政诉讼后,一审法院认为,阎国仕要求上海市规划和自然资源局提供其代理的执行案件中被执行人房产信息的请求,不属于行政诉讼受案范围,其起诉不符合行政诉讼起诉条件,裁定对阎国仕的起诉不予立案。阎国仕不服,上诉至上海市第三中级法院,二审法院也未支持其诉求。
阎国仕向上海市高级法院申请再审,但也被驳回。理由是阎国仕作为持证律师,根据民事诉讼法的规定,持法院签发的律师调查令向不动产登记机构查询相关不动产登记信息,该事项属于民事诉讼执行程序中相关协助调查事项,依法不属于行政诉讼受案范围。
双方观点莫衷一是
诉讼结果败多胜少
随着社会经济发展,房地产纠纷不断发生,不动产登记机构受理的不动产查询业务呈倍数增加,业界对律师可否查询不动产信息争论不断。
《法制日报》记者梳理得知,律师因不动产登记机关拒绝查询而提起行政诉讼的案件,在全国各地多达数十起,但判决结果大多为原告败诉,其理由与重庆五中院的观点基本一致。据不完全统计,目前在中国裁判文书网上仅看到两起律师获得胜诉的案例。
其中一起案件是律师何林洪与四川省营山县不动产登记中心不履行法定职责案。
2017年6月,何林洪持律所介绍信、律师执业证书向营山县不动产登记中心(以下简称营山县登记中心)查询复印某某证号的房产信息以及抵押情况,营山登记中心作出不予受理决定。随后,何林洪向法院提起行政诉讼。
一审法院认为,律师法系上位法,而《不动产登记暂行条例实施细则》系部门规章,是下位法。何林洪作为执业律师,其申请个案信息查询系履行工作职责,与是不是“利害关系人或权利人”无关,故营山县登记中心的行政行为适用法律错误,其所作的行政行为违法,依法应予撤销。
法院还特别指出,在如今我国的法制建设日臻完善,社会法治环境日益好转的形势下,国务院也多次下放、减少、取消行政审批事项,目的就是为了便民、利民。律师行业系我国法制体系建设中重要的一环,其依法执业应当受到法律保护。
宣判后,营山县登记中心不服并提起上诉。同年10月23日,南充中院经审理后驳回了营山县登记中心的上诉,理由是律师法规定的律师自行调查取证权,没有附加须经有关单位和个人同意或者有关国家专门机关批准的条件,何林洪提供了律师执业证书和律师事务所证明函件,符合律师法的规定。营山县登记中心引用的《不动产登记暂行条例实施细则》的规定,虽然对不动产登记信息的查询程序作出了规定,但由于律师法对律师调查取证的权利作出了特别规定,应当适用律师法。
中南财经政法大学教授郭泽强认为,我国不是判例法国家,最高法公布的指导性案例只是要求各级法院借鉴,并无法律强制力。地方各级法院的生效判决,更是无法得到普遍援引。因此,律师法中规定的律师调查取证权,还须从立法层面上进一步保障规范。
法律法规亟待完善
平衡知情权隐私权
2018年6月,自然资源部发布消息称,全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网,我国不动产登记体系进入全面运行阶段。这意味着不动产的全国联网时代已经来临。
有网友提出担忧,不动产登记联网后会“以人查房”,担心自己的房产信息遭到泄露。
安徽财经大学教授张运书认为,“以人查房”这个问题关系到公民个人隐私与公民知情权两者之间如何平衡。一方面,公民的隐私要受到尊重和法律的保护,收入、房产信息、配偶姓名等都是隐私,任意查询容易伤及无辜;另一方面,不能否认“以人查房”在反腐过程中发挥的积极作用,但不能扩大化。在依法保护公民隐私的同时,应出台规范查询,不能为合理查询制造障碍。
2018年3月,《不动产登记资料查询暂行办法》公布施行,主要内容包括细化了法定查询主体,明确了“谁能查”的问题;明确了依法便民高效的基本原则,解决了查询工作“遵循什么”的问题;首次对利害关系人的概念进行了界定,明确了“什么利害关系人可以查”和“查到什么程度”的问题;规定了不动产登记信息资料的安全保护措施,明确了“怎样防范个人信息泄露”的问题。
司法实践中,律师查询其委托当事人名下不动产登记资料,这种情况如同不动产权利人的查询,目前对此争议不大。但当律师申请查询其委托人以外其他当事人名下不动产登记资料时,目前各种观点不一。
北京市一不动产登记机构的负责人认为,物权法、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》等明确,有权申请查询、复制不动产登记资料的主体有三类,分别为权利人、利害关系人和有关国家机关。同时规定,清算组、破产管理人、财产代管人、监护人等依法有权管理和处分不动产权利的主体,参照权利人的查询规定进行查询。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为,律师“以人查房”在不动产登记资料查询业务中,具有典型性和代表性。一方面是不动产登记机构坚持依法行政,另一方面是代理律师为了给当事人提供有效的法律帮助,双方所执的观点在现有的立法中难以得到统一。
胡功群建议,从维护公民合法权益角度出发,兼顾效率与公平,希望立法部门进一步研究我国现行的物权法、律师法以及相关法律法规,同时借鉴各国在不动产登记资料查询方面的通行做法,对不动产登记资料中“可以公开查询”“履行手续可以查询”“应当严格保护”等内容,进一步通过立法界定清晰,既充分保护不动产权利人的隐私权,又有效保护不动产利害关系人的知情权,更好地发挥不动产登记资料为社会服务的功能。
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