防止“一把手”成“一霸手”

法治日报全媒体记者 王阳

“一把手”是党政领导班子的“班长”,属于“关键少数”中的“关键少数”。 一段时间以来,一些地方、单位和部门管人管事管权的制度机制不完善,存在上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难等监督空白,导致“一把手”权力屡屡出轨越界、霸道行权、违规用权、任性滥权,甚至以权谋私、大搞利益输送,对所在地方、单位的政治生态、经济社会发展产生恶劣影响。据中央纪委国家监委官网披露,仅2020年,全国纪检监察机关立案审查调查的县处级及以上“一把手”就有5836人。

有专家告诉《法治日报》记者,大量事实表明,“一把手”主政一方、掌管一域,往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象。少数“一把手”拿人民赋予的权力为自己谋私利,把权力、金钱、享乐作为人生追求,与全心全意为人民服务宗旨背道而驰。党的十八大以来,党中央高度重视对“一把手”的监督,习近平总书记多次作出重要指示,十九届四中全会、十九届中央纪委五次全会都围绕加强对“一把手”监督作出明确部署,目前已形成了“三重一大”集体决策制度、“三个不直接分管”制度和“一把手”末位表态制度等重要制度,释放出一以贯之全面从严治党,不断强化对权力运行的制约和监督的强烈信号。

坚持集体决策制度有效防止个人专断

所谓“三重一大”集体决策制度,是指凡属重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的“三重一大”事项,必须依程序、按规定由领导班子集体讨论决定。除依法应当保密的事项外,“三重一大”事项、决策依据、决策结果等都应以多种形式、在适当范围公开,保证党员干部和职工群众的知情权。 据湖南工商大学廉政建设协同创新中心研究员潘超介绍,“三重一大”事项决策前,要书面通知班子成员酝酿,不得临时动议;紧急突发事件未经集体研究先行处置的,“一把手”事后应及时向班子成员通报,并有书面记录。其目的就是防止“一把手”权力过于集中,造成个人专断,解决一些单位决策不民主、不公开、不透明问题。“但在当下的现实中,是相当一部分领导干部当了‘一把手’,就觉得自己了不起,特权思想严重,高人一等,不愿接受监督,将自己看作是一级组织的化身,其他人必须与自己保持一致,将不同意见看作是杂音,自然也就不愿意接受监督了。”

此前被“双开”的福建省厦门市思明区科技和信息化局原局长叶加河曾自诩为“四最”局长:“我在科信局,年龄最大、职位最高、资格最老、业务最强,因为这四个‘最’,可以说我在局里拥有绝对权力。” 引进到厦门的“双百”人才张某成立了一家信息科技公司,根据有关政策,该公司可申请获得思明区有关扶持资金及补贴。但相关部门对“双百”企业实地检查时发现,张某公司存在诸多违反协议的问题,如抽逃注册资金、将扶持资金挪作他用等。因此,工作人员根据检查结论出具了一份报告,将张某公司列为“需要整改型”企业,建议暂缓发放第三笔50万元扶持资金。

叶加河明知张某公司存在各种违规问题,但却交代工作人员修改报告,将张某公司从“需要整改型”调整为“平稳进展型”,使该公司顺利拿到了那笔50万元扶持资金。随后,张某约叶加河吃饭,席间递给了叶加河两个分别装有两万元人民币和2000美元的信封。  《法治日报》记者梳理得知,类似叶加河这样的“一把手”,现实生活中并非个例。

海南省委原常委、海口市委原书记张琦大搞“家长制”“一言堂”,利用职务谋取私利,破坏企业政治生态。张琦主政儋州、三亚、海口等地时,帮助多名私营企业主违规取得土地近7000亩。其中,帮助某地产商违规设置排他性条件违法获取土地1000多亩,占用地质公园、生态林地,给国家造成数十亿元损失。 安徽财经大学法学院教授张运书认为,早在2016年10月27日,党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》,就将“一把手”作为党内监督的重点对象。但在过去一段时间内,由于党组织对党员的管理失之于宽、失之于软、失之于松,导致不少党员和领导干部遵守组织纪律的意识较差。有的“一把手”在遇到重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等本应经集体讨论作出决定的情况时,竟然视制度为无物,公然违反“三重一大”集体决策制度,不向组织请示报告就擅自作出决定。这些严重违反党纪的行为,给党和国家造成了重大经济损失,损害了广大人民群众的利益。

落实分工负责原则优化内部权力配置

梳理近年来全国各地查办的违纪违法案件,不少被查处党员干部落马前都是地区、单位或部门的“一把手”。在一些典型案例中,部分“一把手”俨然成了“一霸手”,专横跋扈,为所欲为。而“一把手”出问题,往往表现为决策“一言堂”、用人“一句话”、用钱“一支笔”、项目“一手抓”。 2014年2月7日,中央纪委研究室曾撰文指出,全面深化改革,必须坚持超前思考。要切实强化权力制衡,按照分工负责原则,适当分解主要领导干部权力,减少主要领导干部对具体事务的插手干预,积极探索推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度。

由于干部人事、财政(务)、工程建设项目是一个单位最重要、最敏感、群众最关注的热点问题,有的“一把手”在这三个方面大权独揽,从而造成权力失控制约失衡。为遏制这种局面的形成,强化分权制衡,很多地方推出了党政正职“三个不直接分管”制度,即各级党政“一把手”不直接分管干部人事、财政(务)、工程建设项目,这些日常管理权力必须分解给副职;具体“分权”情况要报上级备案;对违反这一规定的,要追究责任。 北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为,“三个不直接分管”制度的实质,在于分权限权,优化内部权力配置,使“一把手”的权力得到制衡。要求“一把手”把主要精力用在掌控全局和宏观把握上,并加强对这些事务执行、落实情况的监督。

《法治日报》记者梳理得知,“三个不直接分管”制度出台后,多地官员因此被查处。 湖南省衡阳市蒸湘区原副区长、公安分局原局长肖某,先后担任南岳区、衡山县、蒸湘区三个地方的公安局长,逐渐把一地一域当成自己的“专属领地”,在干部人事、财政(务)、建设项目等重大事项上独断专行。

据办案人员介绍,肖某对财务报账流程实行倒置,发票由他先签批,再由下属补签字。短短几年内,肖某虚开发票报账就达100多万元。在这个过程中,没有认真执行“三个不直接分管”制度是重要原因。 公开资料显示,由于中央纪委研究室对分解主要领导干部权力只是作了原则性的规定,各地除了“三个不直接分管”制度外,还出现了“四个不直接分管”制度、“五个不直接分管”制度、“六个不直接分管”制度和“七个不直接分管”制度。

青海省西宁市制定下发了《“三重一大”集体决策和主要负责人“四个不直接分管”制度》,明确党政主要领导不得直接分管干部人事、财务、工程项目外,增加了不得直接分管“物资采购工作”,明确一名副职领导干部分管。 吉林省长春市探索建立了市直机关主要领导“五个不直接分管”制度,全市各级党政机关和企事业单位的“一把手”除了不直接分管财务、干部人事和工程建设外,还要求“行政审批”和“物资采购”两个方面的具体工作由班子其他成员协助分管,逐步形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力制衡机制。

江西省南昌市推行党政正职“六个不直接分管”制度,“一把手”不直接分管人事、财务和工程外,还增加了采购、行政审批、行政执法三项内容,旨在通过健全权力运行监督制约机制,促进南昌各级党政正职廉洁从政。 浙江省常山县推行“七不直接分管”制度,“一把手”除了不直接分管单位财务、人事、资产投资与管理外,还增加了项目计划安排、行政审批、行政执法和物资采购四项工作,有效地减少了党政正职腐败案件的发生率。

既有民主也有集中集思广益统揽全局

所谓“一把手”末位表态制度,指的是班子集体研究重大事项、重大问题时,在充分发扬民主的基础上,最后由“一把手”综合集体意见并作最后陈述表态。当意见出现明显分歧时,按照少数服从多数原则,实行班子成员集体表决,但仍由“一把手”按照集体表决意见作最终表态。 北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为,民主集中制就是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合。“一把手”民主意识缺乏,就会搞成“家长制”“一言堂”;一个单位集体集中意识缺失,就会一盘散沙七零八落。既有民主也有集中,才能相辅相成,班子集体才会有凝聚力、亲和力和战斗力。“一把手”末位表态是对民主集中制的生动实践,要求“一把手”不仅要勇于牵头,也要敢于放手,更要善于在集思广益的基础上统揽全局。

《法治日报》记者梳理发现,在现实中,有些“一把手”总以为自己比别人高明,在工作中喜欢一锤定音,听不进也容不下不同意见,使得身边工作的同志噤若寒蝉知而不语,最终将一个单位弄得死气沉沉。 海南省农垦投资控股集团有限公司原党委书记、董事长,海南省农垦总局原局长杨思涛此前在澄迈县工作,从副县长到县长、县委书记,从副处级逐步晋升到正厅级,最终在澄迈“说一不二”。更离谱的是,杨思涛长期以县投资委员会架空县委常委会和县政府常务会议,先后违规决策议题220个,“一把手”末位表态制度在他眼里形同虚设,对班子成员的善意提醒也充耳不闻。

去年8月,海南省人民检察院第一分院起诉指控:2002年至2017年,杨思涛在澄迈县任职期间利用职务便利,为多名请托人在土地征收、政府工程项目承揽等方面谋取利益,收受和约定收受巨额贿赂。另外滥用职权,违规指定项目建设、违规返还土地出让金造成巨额国有资产损失。此外,杨思涛身为国家机关工作人员,利用职务之便,为他人谋取利益,涉嫌受贿3.38亿元,造成国家经济损失1234.151万元。 采访中,中南财经政法大学教授郭泽强告诉《法治日报》记者,由于权力缺乏监督,少数“一把手”把权力作为谋取个人利益的工具,习惯凌驾于班子集体和组织之上,大搞“一言堂”,甚至一手遮天。党政主要负责人末位表态制度,是根据“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主集中制原则衍生出来的具体制度,其目的是在讨论重要事项时,防止“一把手”先定调,使得讨论流于形式。

长江大学法学院副院长李华成认为,近年来,一些“一把手”之所以走向腐败,主观上是其自我堕落,而客观上就是缺乏有效监督。目前,对党政“一把手”的监督与查处,从中央到地方,已经被作为一项重点工作。“要防止民主集中制流于形式,在推行上级党委(党组)以及纪检监察机关、组织人事部门监督检查机制的同时,也可以引入群众监督机制,主动邀请人大代表政协委员、群众代表、一般干部职工等人员列席党委(党组)会议,延伸人民群众参政议政的内涵和层次。此外,还可以将一些涉及群众切身利益的决议结果向社会公布,接受舆论监督和社会评议。