先行先试,做好企业合规“后半篇文章”

法治日报全媒体记者丁国锋 通讯员卢志坚

“公司账册中发票编号不连续,合规专员不到位,仍存在虚开增值税专用发票的风险漏洞”“该企业对合规方案的执行情况尚可,但瑕疵不少,能否通过合规评估要看后续整改情况,目前看模拟考试成绩不佳,希望继续整改”……2月21日,江苏无锡一家涉嫌虚开增值税专用发票案的企业在合规考察中迎来了“最严厉”的考官。

根据上述第三方评估意见,无锡市惠山区人民检察院向该企业发出风险提示函,警示考察不合格的潜在风险,督促企业加强整改。该企业负责人当即表态:一定抓紧时间把问题改好。

企业合规改革试点是检察机关推出的一项重要惠企利民举措。检察机关对涉企刑案依法落实少捕慎诉慎押刑事政策的同时,督促涉案企业作出合规承诺并积极整改,促进企业合规守法经营。而现实中,企业千差万别,合规怎样做到“真合身”,又如何确保“真整改”,防止和避免“纸面合规”等问题,也是社会关注的焦点。

《法治日报》记者近日采访了解到,为做好企业合规“后半篇文章”,江苏省检察机关先行先试,探索推出第三方监督评估机制,去年以来全省运用该机制办理企业合规案件81件,促进企业真合规、真整改,推动企业发展行稳致远,全力服务保障江苏经济高质量发展。

发挥第三方专业力量

设多个合规监管小组

“企业合规涉及的专业太多太广,为确保监督评估工作的专业性、公正性,我们探索的是组建由行政机关专业人员组成的评估小组,对涉案企业整改情况及合规建设情况进行评估,再由检察机关审查。”张家港市人民检察院第四检察部副主任郑莉说。

张家港检察院是2020年3月最高人民检察院启动企业合规改革试点工作时,确定的全国首批6个试点单位之一。经过一年探索,2021年3月,该院推动市委、市政府出台《关于推进企业合规建设工作意见(试行)》,明确成立由检察院牵头,包含司法局、工商联等32家单位组成的市企业合规监管委员会,统筹推进全市企业合规工作。

同年5月,市企业合规监管委员会经成员单位推荐、专业人员自愿报名等形式,选任100名由行政机关业务骨干、律师、会计师、税务师等组成的合规监管人队伍,并细分为安全生产、环境保护、税务管理、知识产权四个专业化合规监管小组。

从检察机关直接做合规到检察机关主导、发挥第三方专业力量具体做,检察机关更多发挥监督、指导职责,这一模式逐渐得到社会各界的广泛认同。

2021年3月,最高检启动第二期企业合规改革试点,苏州、无锡、南京三市被确定为试点单位。各试点单位在探索实践中也充分认识到:从企业合规计划的提出、审查,到对企业合规计划完成情况的监督考察、评估考核的过程中,监督评估的实质化、专业化是关键,这就需要建立和完善第三方监督评估机制。

3个月后,在总结各地试点经验基础上,最高检联合八部委下发《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》。江苏省人民检察院迅速下发通知要求各地建立、健全、积极运用第三方机制。

2021年8月底,江苏省检察院联合省工商联等八部门成立了江苏省第三方监督评估机制管理委员会,承担对第三方机制的宏观指导、具体管理、日常监督、统筹协调等职责,确保第三方机制依法、有序、规范运行,以及第三方组织及其组成人员依法依规履行职责。

江苏各级检察机关认真贯彻落实指导意见,部分地区结合本地案件特点,因地制宜将政法委、发改委、海关等单位纳入第三方机制管委会成员单位,扩大机制覆盖范围。目前,第三方机制已覆盖全省三级检察机关,涵盖基层院79家。

针对第三方机制中的专业人员名录库建设,各地根据实际情况,尝试建立了独立设立名录库和共用市级院名录库两种模式,初步建立了名录库成员进入、培训、监管、退出等制度。如镇江市人民检察院通过自愿报名、成员单位推荐等方式,吸纳行政机关人员、事务所专业人员、学者教授、企业专家作为名录库成员,还探索将退休法官、检察官纳入名录库。

企业合规不是软约束

严防出现“纸面合规”

“企业合规整改后,形成了一整套比较规范的公司管理体系,市场对我们的认可度、接纳度都有很大提升。去年全年公司订单总额3000多万元,今年前两个月订单额就达到了这个数字。”一家涉案企业的负责人对巡回检查小组如是说。

2月17日,镇江市第三方监督评估机制管理委员会组建由3名专家组成的巡回检查小组,到3家正在合规整改的涉案企业实行“飞行检查”,检查第三方监督评估组织和合规监管人的履职情况,以及企业整改情况。

对涉案企业合规承诺、整改进行客观、公正、有效的监督评估,是企业合规改革的关键环节和核心内容。为了防止不落实合规承诺、想借合规之机获得轻缓处理的涉案企业钻空子,同时杜绝“纸面合规”,江苏各地检察机关应用第三方机制进行有效防范。

宿迁市宿城区一家涉案民企负责人洪某对企业合规承诺敷衍了事,最终自尝苦果。在该案合规中,由律师、会计师以及区市场监督管理局工作人员共同组成的第三方组织两次实地考察后,发现洪某对合规承诺都没有整改到位。

“我们认为该公司未按合规计划进行实质性整改,多项指标没有完成,认定合规考察结果为不合格。”参与合规监督评估的区市场监督管理局工作人员解苗瞄说。2021年10月,洪某被宿城区人民检察院依法提起公诉,洪某这才认识到:企业合规不是可改可不改的“软约束”,合规考察不是“免罚金牌”。

合规监管的核心职责是负责合规计划的有效执行,理想状态是将监管工作嵌入企业日常工作中,达成“坐班式”监管。但这种理想状态,实际操作又很难。为此,镇江、无锡、南通等地检察机关尝试独立监管人制度,通过嵌入式、沉浸式监管,确保合规计划全面完整落实。

镇江开发区人民检察院第二检察部副主任李丽莹办理了一起适用独立监管人制度的企业合规案件,该企业涉嫌侵犯他人商标权。经相关部门推荐,涉案企业聘请了镇江市市场监管局推荐的退休业务骨干为合规监管人,合规监管人每周在企业坐班4天,将企业合规监管工作贯穿于企业合同签订、生产加工、产品销售等各个环节,并针对涉案企业侵犯他人商标权的行为,定期组织企业负责人及员工开展知识产权保护等普法培训,先后提出建立涉知识产权合同专人审核制度、积极申请注册本企业商标等20余条合理化建议,均被该企业采纳。

目前,合规监管人已协助该企业完成两个注册商标和一个专利的申报事项。

张家港市检察院在前期探索中,制定了知识产权、安全生产、环境保护、税收四个具体类别的合规指引,并在市司法局协作下遴选了10家律师事务所聘为合规监管人,开展专业化合规工作。深化改革过程中,张家港市企业合规监管委员会坚持“行政合规”与“刑事合规”一体推进、相辅相成,编制两批《企业行政合规指导清单》,详细阐述常见违法行为表现、法律依据及违法责任、风险等级、合规建议、指导部门等内容,方便企业快速、简明、准确地了解和排查行政处罚风险点,引导企业依法合规经营。

检察院承担主导职责

设合理申诉补救通道

有了第三方机制管委会,第三方监督评估工作是否可以完全交给第三方,检察机关就可以不管了呢?“那肯定不行!检察机关在企业合规改革的全流程中,必须承担主导职责。”江苏省检察院副检察长俞波涛说。

为此,江苏省检察院明确了检察机关办理企业合规案件四方面主导职责:严把第三方机制的启动关,依职权或依申请启动第三方机制时,必须审查是否符合企业合规试点及第三方机制的适用条件;严把第三方组织人员的选任关,如果发现明显不当的,必须向第三方机制管委会提出意见建议,作出调整;严把合规计划有效性审查关,对涉企业合规计划执行、第三方组织合规考察书面报告等提出审查意见;引导第三方机制管委会建立合规有效性监管评估的标准、方法,防止“纸面合规”和“纸面监管”。

南京市建邺区人民检察院在办理一起大型建筑企业串通投标案时,充分发挥检察机关主导作用,引导企业开展合规建设,专门制定了专项合规计划,从改革治理结构入手,重塑企业文化。2021年10月,该院对涉案企业作出相对不起诉处理。“根据检察机关的建议,该企业修改了公司章程,成立了合规委员会,首席合规官由企业纪委书记担任,并赋予首席合规官对重大业务项目一票否决权等。”建邺区检察院副检察长李勇说。

实践中,建邺区检察院还通过选派同类企业高管、律师等组成第三方组织,推行合规计划建立和监管初期听证论证合规计划、合规计划实施和监管后期听证论证合规建设结果的“双听证”模式,探索构建“检察主导下的协同监管”。主导研究制定了从技术指标到文化指标的“双层次”评估标准和“1+1+2”(“1”分别为常规检查和飞行检查,“2”为问卷访谈和场景测试)的监管方法。

第三方监督评估机制怎么样?参与上述企业合规监管工作的江苏省金陵建工集团有限公司党委书记、副总经理封昌青认为,这项工作不仅挽救了涉案企业,更为重要的是带动关联企业、甚至整个行业的自觉行动,起到了“办理一案,带动一片”的效果,是法治化营商环境建设的重要创举。

在改革探索中,江苏检察机关还特别关注相关机制的灵活运用,如淮安市检察机关为企业设置“暂缓开展合规”“延长合规监管期限”“申请修改合规整改事项”等合理的申诉补救通道。

2021年10月,淮安市淮阴区人民检察院收到异地一家化工企业的合规审查延期申请。原来,按照原定的合规计划,该企业须在3个月的监管期内,完成生产设备的电子化改造并通过主管部门验收。但受疫情影响,相关主管部门无法按期验收。

淮阴区检察院核实情况后,批准了该企业的申请,将合规监管期延长了一个月。该企业利用延长的时间顺利完成技术改造验收,经第三方组织考察评估、检察机关召开公开听证等环节,合规整改获得通过。

记者了解到,作为唯一全省试点企业合规的省份,目前,江苏检察机关已办理企业合规案件166件,涉及企业205家,案件数位居全国前列。

“但目前企业合规案件中适用第三方机制的案件数量总体还偏少,类型还不够丰富,经费保障问题仍亟须破解,第三方专业人员名录库管理、监督、考核等问题也需进一步探索。”江苏省检察院第四检察部主任孙勇说,下一阶段将在机制适用上深化探索,指导全省检察机关进一步健全第三方监督评估机制,加强典型案例培育,努力为检察机关企业合规改革提供“江苏实践样本”。

江苏省检察院检察长刘华表示,2022年全省检察机关将继续深化企业合规改革试点,落实检察机关服务保障民营经济新举措,积极呼应民营企业对企业合规这一巨大的潜在需求,为江苏高质量发展作出新的更大的检察贡献。