最高检首次发布行政检察指导性案例

本报记者周斌 本报见习记者赵婕

最高人民检察院今天首次发布行政检察指导性案例,其中生效裁判监督类案例1件,非诉执行监督类案例2件,均为违法占地和违法建设“两违”领域案件。

最高检副检察长张雪樵说,案例既注重对依职权监督、调查核实、个案监督与专项监督相结合等检察监督方法的示范、引领和指导,又注重对办理违法占地类非诉执行监督案件的示范、引领和指导,通过对指导性案例的学习和应用,有助于提升检察机关行政诉讼监督能力和水平。

当事人未申请亦可启动监督

【基本案情】 某市实施棚户区改造,住建部门向某实业公司作出房屋征收补偿面积的复函,认定案涉大厦第四层、第五层自行加建面积1100多平方米,按建安成本给予补偿。实业公司不服,认为其中近400平方米是规划许可允许建造且在案涉大厦建成时一并建造完成,并系经过法院裁定、判决而合法受让,遂向法院起诉,请求确认复函违法并撤销、争议部分建筑合法并按非住宅房屋价值给予补偿。一审法院作出行政判决,支持了实业公司的诉求。

一审判决后,双方当事人均未提起上诉,也未申请再审。

【监督情况】 该市人民检察院在处理当事人来函信件中发现该案判决可能存在错误,非住宅补偿标准与建安成本差距巨大,决定依职权启动监督程序。审查发现,一审期间实业公司提供的案涉大厦规划许可证件复印件是判决的关键证据之一,与其他证据存在矛盾。市检察院通过向法院调取案件卷宗材料,向市不动产登记中心等单位及工作人员询问了解规划许可证件等文件复印件的来源和审核情况等开展调查核实工作,最终认定实业公司提供的规划许可证件等文件复印件中的面积系经涂改。

市检察院认为一审法院行政判决认定事实的主要证据系变造,且事实认定和法律适用存在错误,依法向市中院提出抗诉。市中院指令原审法院再审,实业公司向法院提交撤诉申请获准许。2019年3月,市中院对实业公司另案起诉的市住建局强制拆除行为违法及赔偿纠纷案作出终审行政判决,驳回其诉求。对变造证据行为的责任追究,另案处理。

【指导意义】 检察院是国家的法律监督机关,是公共利益的代表,对于符合《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》规定的行政诉讼案件,应当充分发挥检察监督职能作用,依职权主动进行监督,不受当事人是否申请再审的限制。本案中,虽然当事人未上诉也未向法院申请再审,但检察院发现存在损害国家利益的情形,依职权启动了监督程序。

检察院进行行政诉讼监督,通过书面审查卷宗、当事人提供的材料等对有关案件事实难以认定的,应当进行调查核实。本案中,住建部门作出复函时已有事实根据和法律依据,并在诉讼中及时向法庭提交,但法院因采信原告提供的虚假证据作出了错误判决。检察机关通过调查核实,进而查明原审判决采信的关键证据存在涂改,为检察机关依法提出抗诉提供了根据。

以个案切入开展专项监督

【基本案情】 浙江某镇村民杜某未经批准,擅自在该村占用土地681.46平方米用于建造活动板房和硬化水泥地面。市国土资源局行政处罚决定:责令退还非法占用土地,对土地上的建筑物予以没收和拆除,罚款1.38万元。

杜某在规定的期限内未履行该处罚决定,亦未申请行政复议或提起行政诉讼,经催告仍未履行。市国资局遂向区人民法院申请强制执行行政处罚决定中有关拆除和罚款的内容。区法院裁定准予执行有关拆除的内容,并由镇政府组织实施。镇政府未在法定期限内执行法院裁定。

【监督情况】 区人民检察院在办理其他案件过程中发现该案线索,依职权启动监督程序,通过向法院调阅案件卷宗材料、向当地国土管理部门工作人员了解案涉行政处罚决定执行情况和申请法院强制执行的情况等,查明市国资局的行政处罚决定有充分的事实根据,目前行政处罚决定中罚款仍未缴纳,地上建筑物和设施亦未被拆除。

区检察院分别向区法院和镇政府提出检察建议,随后,区法院作出补充裁定,准予强制执行市国土资源局作出的罚款决定;镇政府迅速行动,拆除了案涉违法建筑物和设施。

区检察院在办理该案过程中,发现农村违法占地行政处罚未执行到位问题突出,遂决定就国土资源领域行政非诉执行开展专项监督活动。市检察院通过认真研究后发现辖区内类似问题较多,遂在全市开展专项监督活动,共整治拆除各类违法建筑物及设施45.5万平方米,恢复土地原状23万平方米,退还非法占用土地21.7万平方米。

【指导意义】 法院对行政非诉执行申请裁定遗漏请求事项的,检察院应当依法提出检察建议予以监督。本案中,市国资局向区法院申请强制执行的项目中包括强制执行罚款,但区法院却未对该请求事项予以裁定,致使罚款无法通过强制执行方式收缴,影响了行政决定的公信力。检察院应当对法院遗漏申请事项的裁定依法提出检察建议予以纠正。

检察院履行行政非诉执行监督职责,要注重举一反三,深挖细查,以小见大,以点带面,针对法院行政非诉执行受理、审查和实施等各个环节存在的普遍性问题开展专项活动,实现办理一案、影响一片的监督效果。某市两级检察机关在成功办理本案的基础上,开展专项监督活动,有力推进了全市国土资源领域“执行难”等问题的解决,促进了行政管理目标的实现。

纠正行政机关不当履职情形

【基本案情】 湖北某县村民肖某未经许可,擅自在某水库库区建房(房基)5间。该县水利局作出行政处罚,要求肖某7日内拆除所建房屋,恢复原貌,罚款5万元。肖某在规定期限内未履行该处罚决定,亦未申请复议或提起行政诉讼。县水利局向法院申请强制执行,县人民法院裁定准予执行行政处罚决定,责令肖某履行处罚决定书确定的义务。但肖某未停止违法建设,违法建成房屋。

【监督情况】 县人民检察院通过媒体报道发现案件线索,依职权启动监督程序,经调查发现,肖某在河道内违法建设的行为持续多年,水利局和法院对违法建筑物未被强制拆除的原因则各执一词。法院认为,对违反水法的建筑物,水利局是法律明确授予强制执行权的行政机关,但水利局认为其没有强制执行手段,应当由法院强制执行。

检察机关审查认为:根据行政强制法和水法等相关规定,水利局对于河道违法建筑物具有强行拆除的权力,不应当向法院申请强制执行。水利局向法院申请执行行政处罚决定中的拆除违法建筑物部分,法院不应当受理而受理并裁定准予执行,违反法律规定。县检察院分别向县水利局和县法院提出检察建议,收到检察建议后,县水利局在县委、县政府的大力支持下,依法拆除违法建筑物;县法院回复今后要加强案件审查,对行政机关具有强制执行权而向法院申请强制执行的案件裁定不予受理。

【指导意义】 检察院办理行政非诉执行监督案件,应当查明行政机关是否具有直接强制执行权,对具有直接强制执行权的行政机关向法院申请强制执行,法院不应当受理而受理的,应当依法进行监督。本案中,水利局本应直接强制执行,却向法院申请执行,法院不应当受理而受理、不应当裁定准予执行而裁定准予执行,致使两个单位相互推诿,河道安全隐患长期得不到消除,检察院提出检察建议促进问题解决。

检察院在履行行政非诉执行监督职责中,发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。对由于行政机关违法行为致使损害持续存在甚至继续扩大的,应当更加重视,优先快速办理,及时消除损害、减少损失。本案中,检察机关针对水利局怠于履职行为,依法提出检察建议,促使河道违法建筑物被拆除,保障了行洪、泄洪安全,保护了当地人民群众的生命财产安全。

本报北京9月25日讯