​破解生态环境修复案执行监督难题

法制日报全媒体记者战海峰 通讯员郭金生

背倚着郁郁青山,一阵阵江风拂面,格桑花香沁人心脾……谁也想不到,这个位于重庆涪陵长江边,风景如画的700多亩平坝,3年前还曾是磷石膏弃物堆积成的巨大渣场,最深处达120多米。其产生的渗滤液不断外流,画面触目惊心,曾引发社会广泛关注。

2017年1月,在被媒体曝光一个多月后,中华环境保护基金会以涉案公司环境污染为由,向重庆市第三中级人民法院提起环境公益诉讼,要求被告承担相应的民事责任。立案后,重庆三中院成立了由4名环资专家陪审员与3名资深法官组成的审判团队,最终促成原告、被告于2017年12月达成调解协议:被告承诺赔偿环境修复费用80余万元,并投入巨额资金严格落实《中化涪陵化工环境问题整改处置方案》,确保两年内实现企业关停,完成受损环境修复工作。

虽然案件已调解结案,但该案修复部分将耗时两年、耗资上亿,如何确保案件执行到位,是检验本案法律效果、政治效果和社会效果的关键。为此,重庆三中院以该案的执行为契机,探索建立了生态环境修复案件执行督促“恢复性司法实践+社会化综合治理”的工作机制,成功破解生态环境修复案执行监督难题。

定期前去现场查看

实时跟踪修复进度

“在法律规定不明确的情况下,怎样才能推动本案顺利执行,最终达到被告承诺的修复效果呢?”结案后,该案审判长、时任重庆三中院环资庭负责人贺付琴的心中并没有感到轻松。让她最担忧的是,目前并没有明确的环境修复标准,如何确保被告自动修复环境的质量,防止修复过程中一些不可逆转的瑕疵出现。

在翻阅大量书籍、案例和资料,并经过几个月的思考,一个想法萦绕在贺付琴心头:“全国都在推进‘基本解决执行难’,虽然原告没有申请执行,为何我们不能主动履行监督职能,去跟踪被告生态环境修复情况呢?”

贺付琴把想法向重庆三中院党组作了汇报,很快得到了院党组的肯定和支持。

在贺付琴看来,要监督被告严格按照调解协议修复受损的生态环境,绝不能坐在家里等着被告拿着材料来汇报,而是要亲自到修复现场,实地查看修复进度。于是,贺付琴决定双管齐下,一方面要求环资庭法官每个季度至少到环境修复现场查看一次,另一方面生态环境修复责任企业每半年汇报一次修复工作进展。

2018年6月27日,贺付琴第一次来到中化涪陵化工生态环境修复现场,查看生态环境修复进展,仔细了解磷石膏堆积的山体覆土复绿进度、污水处理厂建设情况,她站在推倒的厂房瓦砾上,叮嘱被告企业负责人认真履行调解书义务,并表示重庆三中院将持续跟踪监督生态修复进展,直至验收成功。

此后,无论人员如何调整,定期到环境修复现场查看修复进度成了重庆三中院环资庭法官的“必修课”。2019年初,贺付琴转任其他职务,新任的环资庭庭长陶米玲依然延续了这一项“好传统”。

“如果只凭企业汇报的材料,我们心里是不踏实的,只有我们自己亲自去现场看了修复情况,我们才能准确了解修复工作的具体进展,发现问题及时向企业反馈,并要求整改。”重庆三中院党组成员、副院长陈洪说。据了解,该院环资庭法官先后9次前去现场查看修复进度。

形成联合督促格局

确保环境修复质量

中化涪陵化工是大型央企子公司,也是地方重点纳税企业。贺付琴心中明白,虽然法官可以到现场查看修复进度,要求企业负责人汇报修复进展,但对推动企业严格按照调解协议约定修复生态环境能发挥多大作用,她的心中并没有底气。

贺付琴意识到,要想充分发挥法院监督执行的力量,必须“借力打力”,加强与中化涪陵化工母公司、地方党委政府和行政执法部门的联系,争取他们的支持和配合,形成多部门联合监督生态环境修复的“大格局”。

2018年2月23日,考虑到生态修复的资金来源、技术性要求较强、企业关停工作需地方政府统筹等实际,重庆三中院就调解书执行事宜分别向中国中化公司、中化化肥公司、重庆市环保局及涪陵区政府发送了司法建议,建议各方根据职责分工共同支持、督促和监管被告的修复行为,合力促成该案最终有效执行。

不久后,中化化肥公司和重庆市环保局、涪陵区政府均对司法建议予以书面回复,表示认可重庆三中院提出的司法建议。重庆市环保局、涪陵区政府还在复函中明确责任到部门,细化任务到人,为该案顺利执行提供了坚强保障。

“环境修复是一门科学,只靠法院是不行的,必须由环保局等专业行政机关进行监督和指导。既能加大执法监督力度,更能确保环境修复的质量。”贺付琴说。

正因如此,2019年4月3日,重庆三中院牵头,邀请重庆市检察院第三分院及涪陵区公安、环保、水务、国土等相关部门负责人参加工作联席会,专题研究监督、督促中化涪陵化工生态环境修复工作事宜,参会单位就成立生态环境修复联合巡检工作组达成一致。

目前,中化涪陵化工已经完成整改方案确定的各项生态环境修复工作,公司旧厂于2019年10月31日已全部停产关闭,公司整体搬迁正在加快推进;累计投入7700余万元完成磷石膏闭库复绿工作;磷石膏渗滤液处理站已建成、通过验收并投入运营,预计该处理站需运行10年至15年,每年需支出2000多万元运营费用。

此外,中化涪陵化工自加压力,正在加速推进环境修复现场景观打造,昔日“污染山”有望在不久后草木葱郁、鸟语花香。

对此,重庆大学法学院副教授、中国法学会环境资源法学研究会副秘书长杜辉认为:“三中院在司法案例基础上,将这一有效探索制度化、常规化,充分展现了重庆法院坚持‘上游意识’,利用司法机制的治理能力服务于长江经济带生态环境保护这一国家大局的理念、意识和担当。”

重庆市政协委员、西南政法大学经济法学院(生态法学院)教授张志辽也认为,重庆三中院建立的生态环境修复案件执行督促机制,把恢复性司法理念与综合治理手段相结合,是构建现代环境治理体系的重要探索,将为进一步完善生态环境修复制度积累宝贵经验。

有效修复受损环境

维护公共环境权益

近日,在总结实践经验的基础上,重庆全市首个《生态环境修复案件执行督促机制实施办法(试行)》在重庆三中院出台。

本着坚持生态修复优先、维护环境权益、强调协作配合、注重实际效用等原则,该实施办法确定了生态环境修复案件执行监督机制的内容,包括适用范围、启动程序、督促措施、评估验收、修复保障和双向激励等六个方面。今后,重庆三中院辖区生态环境修复案件执行督促正式有了具体遵循。

对此,重庆三中院党组书记、院长卢君表示,建立生态环境修复案件执行督促机制是落实中央、市委和上级法院相关工作部署的具体举措,是在环境资源案件审判中贯彻恢复性司法理念,有效修复受损环境,维护公共环境权益,服务绿色发展的一项创新工作。目的在于进一步发挥人民法院的环境治理作用,充分贯彻落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标重要指示精神,充分贯彻落实民法典所规定的“绿色原则”,通过环境修复案件的强力执行,切实取得环境资源案件审判实效。

张志辽介绍说,目前,涉及生态环境修复的案件主要是环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》都没有对生态环境修复案件的执行作出详细规定,为各地法院探索建立此类案件的执行规范提供了空间。

“随着民法典正式将‘破坏生态’确认为生态环境的侵害行为,并在第一千二百三十四条中确立了承担‘生态环境修复’的责任形式,预期生态环境修复案件的执行量将会持续增加。为此,急需全面总结各地已有司法实践经验,加快建立统一的执行规范。”张志辽说,重庆三中院建立的以司法建议、多方参与、联合巡检、共同验收为主要内容的执行督促机制,无疑为相关立法提供了一个成功的实践范例。

“生态环境修复案件执行督促机制是绿色司法理念和恢复性司法理念融合贯通的有效方式。”杜辉认为,这种机制有效回应了环境司法中法律效果与治理效果不统一的难题,在总结经验的基础上更精准地落实了主体责任,解决了生态环境修复执行过程监管和行为监督等核心问题。

杜辉认为,该机制通过实时跟踪、督促联动、效果评估等全过程监督,拓展了司法权在环境治理中的功能,进一步衔接了环境司法与环境行政执法在生态环境保护中的治理能力。尤其是在区分环境民事公益诉讼、环境刑事附带民事案件、生态环境损害赔偿案件不同要求的基础上,建立了差异化的程序,明确了裁判考量情节的不同标准,充分实现了惩治与教育相结合、救济与治理相统一的司法功能。