行政首长出庭应诉率不得低于八成

法治日报全媒体记者余东明 黄浩栋

近日,上海市普陀区通报了今年前10个月全区行政诉讼和行政复议案件行政首长出庭应诉情况。数据显示,在今年前10个月中,各行政机关作为被告的行政案件机关负责人出庭应诉率达到71.2%,与去年同比增长率超一倍。绝大部分涉诉委办局和街道镇的出庭应诉率均达100%,其中包括城管执法局、规划资源局等案件较为集中的单位。

多年来,在“民告官”诉讼中如何推动行政首长自觉出庭应诉,一直是各级党委政府高度重视却鲜见实效的一件难事。普陀区通过构建常态化工作机制,切实提高行政首长出庭应诉能力和自觉性,推动行政争议实质性化解,从而进一步提升法治政府建设水平。

“在推进全面依法治国进程中,法治政府建设关键在干部,法治社会建设关键也在干部。要提升各级干部依法行政能力和水平,抓好出庭应诉工作就是抓住了牛鼻子。”普陀区委副书记顾军说,通过构建常态化的行政首长出庭应诉机制,确保“告官能见官、出庭又出彩、出彩能出效”的良好工作效能,这既充分体现了对民声民意的尊重,又很好地从源头上解决行政争议,不断提升广大人民群众的获得感和满意度,为“中国之治上海实践”增添了新样本和新经验。

严要求

不久前,上海铁路运输法院开庭审理了一起普陀区人民政府和区公安分局作为共同被告的治安行政处罚案。普陀区副区长、区公安分局党委书记、局长姜坚和区司法局局长顾宇斌共同出庭应诉。这也是上铁法院管辖范围内首件由公安局局长出庭应诉的案件。

庭审中,原被告双方针对案件争议焦点充分发表了辩论意见,针对原告提出的问题和质疑,两位“一把手”分别逐一回应。

这令原告非常“意外”,他认为这份“尊重”难能可贵,体现了公平公正,这也强力推动了行政争议得到实质性化解。

同样让人耳目一新的还有现场参与旁听的20多名法制干部和执法人员。他们在参加完现场“出庭、旁听、讲评三合一”活动后纷纷表示,这种“现场教育”冲击力非常大,“怕当被告怕出庭”的担心缓解了很多。

“行政应诉工作是法治政府建设的重要组成部分,行政应诉工作的好坏直接反映广大干部依法行政的能力和水平。近年来,我们高起点严要求,在法治政府建设中,对行政首长出庭应诉工作作出了可操作性极强的顶层设计,并逐年量化升级,构建了一个常态化的工作新机制。”普陀区司法局副局长章洁告诉《法治日报》记者。

据悉,今年9月10日,上海市人民政府公布了《上海市行政应诉工作规定》,将于明年作为政府规章正式实施。而早在2019年7月,普陀区就已率先出台了《上海市普陀区行政应诉工作规定》,就如何提高和确保行政首长出庭应诉率作出了详细规定,其中很多内容在《上海市行政应诉工作规定》中得到引用和固化。

记者注意到,《普陀区行政应诉工作规定》全文共二十五条,内容涵盖指导监督、出庭义务、绩效考核、“三合一”活动等方方面面,其中第二十条明文规定行政首长出庭应诉比例不得低于该机关年度行政诉讼案件总数的80%,对出庭应诉率提出了刚性要求。

硬考核

谈到曾被区委组织部“亮灯”的经历,普陀区规划资源局局长彭波记忆犹新。

据彭波回忆,当天上午他刚打开办公室的电脑,系统就自动弹出一条醒目的提示:区规划资源局2019年度行政首长出庭应诉率未达到80%,须引起重视。

“亮灯”机制是普陀区目前针对行政首长出庭应诉率不达标单位采取的预警措施。据介绍,出庭应诉率不足80%的单位将受到黄灯预警;出庭应诉率特别低下的单位则会收到红灯预警,受到红灯预警的单位行政负责人必须接受组织部门的诫勉谈话。

自从被“亮灯”后,普陀区规划资源局迅速采取行动,细化机关规定、广泛开展行政诉讼旁听活动,最终有效扭转了行政首长出庭应诉率过低的问题。今年1月至今,该局的出庭应诉率一直保持在100%。

为确保普陀区行政首长“能出庭必出庭”的常态,普陀区将行政首长出庭应诉、司法建议反馈、应诉能力建设等情况纳入依法行政绩效考核体系,并建立了一系列具体的考核措施。

今年10月1日,普陀区行政首长出庭应诉“请假制度”正式实行,行政首长如果遇到不能出庭应诉的情况,必须提前向分管副区长请假报备,并在庭审结束后形成报告。

此外,普陀区还制定了一套完整的数据统计流程,各行政机关每个季度要向区司法局报送行政诉讼收案数、结案数、行政首长出庭应诉数等数据,区司法局也会定期向上海铁路法院调取相关数据,确保及时掌控全区各行政机关的出庭应诉状况并按期公布。

截至目前,普陀区已有多位局级领导出庭应诉,形成很好的表率氛围。

强实效

在普陀区公布的行政首长出庭应诉情况中,记者注意到,区房管局2019年作为被告共参与了42起行政诉讼案件的审理,而截至目前该局仅9次坐上被告席,行政诉讼案件数量下降幅度名列全区第一。

该局局长张军告诉记者,在对2019年度行政诉讼出庭应诉情况进行统计和梳理后,房管局内部针对行政执法中暴露出的问题和短板开展了一系列自查和整改工作,不断完善行政程序、操作口径,提高广大干部依法行政的能力和水平。

“行政诉讼源于日常行政行为的不规范,要求行政首长出庭可以倒逼依法行政能力和水平的提升,这是狠抓行政首长出庭应诉工作的真正目的。”顾宇斌说,在工作机制上,我们除了常态化开展行政首长出庭、旁听、讲评“三合一”工作以外,还同时推出了行政机关常态化自查、行政首长常态化述法等工作机制。

据介绍,自2018年以来,普陀区坚持组织行政诉讼案例研讨班,由败诉机关主要负责人上台自我分析案件败诉原因,并提出整改方案,由区领导和专业法律人士进行点评,以“红红脸、出出汗”的形式,提高各行政机关对行政诉讼,尤其是败诉案件的重视。

此外,普陀区还与上海铁路运输法院开展司法行政良性互动,定期组织各机关单位负责人参加培训活动,邀请法官对全区出庭应诉情况开展总结评析,并进行专题授课,有针对性地提高行政机关的依法行政能力和机关单位人员对相关法律的了解。

“从制度设计、深度推进,到考核监督、自我评查,行政首长出庭应诉工作形成了一个从行政争议出发,到行政能力提高的工作闭环,让行政首长出庭应诉的工作实效成为法治政府建设的强大推动力,为‘平安普陀’‘法治普陀’建设贡献力量。”顾宇斌说。