廉政公署完成有关青洲山地段的调查

廉政公署去年收到社团的投诉,指青洲山的土地取得业权、划定范围及计算面积的过程存有疑问,要求廉署介入调查。廉政专员根据第10/2000号法律《廉政公署组织法》的规定,批示对此事展开调查。廉署经调查后认为,没有足够的迹象或证据推翻物业登记所确立的业权以及地籍图所划定的土地范围及面积,但对于青洲山地段的保育及规划,政府专责部门未有严格遵守《文化遗产保护法》及《城市规划法》的相关规定。

青洲山地段的物业登记

根据物业登记及地籍资料,青洲山地段由山体和山边以外的土地组成,其中山体占大部分,面积为56,166平方米,物业标示编号为2506。该地段最早的登记是1886年5月,由天主教澳门教区主教以圣若瑟修院财产管理人的身份向物业登记局申请而作成,所依据的文件是1828年3月圣若瑟修院购买该地段的公证书。

根据物业登记资料,1886年5月,圣若瑟修院将青洲山部分土地租予青洲混凝土有限公司兴建和营运水泥厂,租约期限为25年;1991年9月,澳门教区与江昌(澳门)实业发展有限公司签署公证书,以澳门币95,000,000元将标示编号2506的土地出售给该公司;2007年1月,江昌(澳门)实业发展有限公司将上述土地以港币188,300,000元转售予现时的业权人汇新发展有限公司。

青洲山地段的土地业权

投诉人认为,据史料记载,澳葡政府于1890年才实际占有和管治青洲,从而质疑青洲山土地1828年交易及1886年物业登记的真实性及有效性。经廉署调查,并无证据证明当年圣若瑟修院购买青洲山土地的公证书以及后来的物业登记存在伪造或虚假的情况。按照《物业登记法典》第7条规定,登记一经确定,法律便会推定有关人士或实体拥有登记载明的权利。

投诉人质疑为何在青洲山上会建有军营、碉堡、仓库等军事设施。廉署调查发现,1923年11月,澳葡政府去信澳门教区,请求容许政府在青洲山地段兴建军事设施和派驻部队人员;1927年3月,葡萄牙军事部门去信澳门教区,要求教区将青洲山的部分地段及建筑物租予军方使用;1975年5月,葡萄牙军事部门将租用地段及建筑物交给澳葡政府管理;1981年5月,澳葡政府正式终止租赁合同,将用于军事用途的青洲山地段及相关建筑物交回澳门教区。

自从1886年青洲山土地登记之后,没有文件或记录显示有人曾经向法院提起诉讼,要求撤销有关土地的交易,或对圣若瑟修院的业权提出质疑。此外,有文件显示澳葡政府为在青洲山兴建军事设施曾与澳门教区磋商并签订租约,承认圣若瑟修院对青洲山土地具有业权人的资格。因此,基于合法性原则,廉署认为现时没有足够的迹象或证据推翻物业登记所确立的业权。

青洲山地段的土地面积

根据物业登记,标示编号2506的青洲山土地的面积为56,166平方米,投诉人对面积的准确性提出质疑。根据数据显示,最初的物业登记没有明确记录土地的面积,但注明地段的圆周长度约为1,000米。1988年3月,地图绘制暨地籍司对土地面积进行分析,推断土地的形状应为围绕山体的圆形,并计算出土地的面积为79,580平方米。

根据地籍司的分析,由于标示编号2506的土地曾经进行过三次分割,剩余的面积约为56,948平方米。1988年6月,澳葡政府将地籍司的分析结果告知澳门教区并征询意见。1988年7月,澳门教区致函澳葡政府,表示土地面积的计算和测量有误,标示编号2506的土地应该还包括旁边的土地。

1991年4月27日,澳葡政府、澳门教区及圣若瑟修院三方签署协议,确认标示编号2506的土地由9幅地块组成,总面积为70,228平方米,而地籍司曾为此于1991年1月编制了地籍图。1991年5月11日,圣若瑟修院向物业登记局递交协议及其他文件,申请将其中的8幅地块分割成为独立的物业登记,而标示编号2506的土地的剩余面积减至56,166平方米。

按照第3/94/M号法令第14条的规定,地籍图为不动产位置、面积及边界的充分凭证。经分析相关文件及数据后,廉署认为无迹象显示地籍司1991年1月编制的标示编号2506土地的地籍图存在虚假、错误之处,因此青洲山地段的面积应为物业登记所载的56,166平方米。

青洲山地段的保育和规划

投诉人还质疑政府部门对青洲山的保育不力及规划不周,对山体及景观造成破坏。廉署调查发现,政府相关部门的确存在未严格按照《文化遗产保护法》及《城市规划法》的规定处理青洲山的保育及规划的情况。

应青洲山地段原业权人江昌(澳门)实业发展有限公司的申请,工务部门于1997年12月及2005年8月发出标示编号2506土地的街道准线图。2011年8月,已购入该地段的汇新发展有限公司申请发出街道准线图。2014年2月,工务局回复表示,由于该地段属“青洲都市化整治计划”研究范围内,在有关计划定案前,未能发出街道准线图。

根据廉署取得的资料,1996年10月,澳葡政府曾经制定“青洲区重整研究计划”,将青洲区划分为26个地段,对每一地段的用途、可建高度及其他建筑条件作出详细规定;因应澳门社会的发展,工务局从2008年开始研究制定新的规划,2010年10月完成“青洲都市化整治计划”,2011年2月对外公布及听取公众的意见。

“青洲都市化整治计划”将青洲区划分为53个地段,各个地段有不同的发展用途,例如绿化保护、公共房屋、社会设施及商住用地等,其中标示编号2506的土地被划分为8个不同用途的地段。有关“整治计划”将部分青洲山山体及修道院遗址作绿化保护区及公共设施用途,亦将部分山腰以下的山体及山体以外的土地列为商住用途。

因应《文化遗产保护法》生效及青洲山被评定为具文化遗产价值的场所,“青洲都市化整治计划”已不符合实况,工务局于2014年8月启动修改“整治计划”的程序。2017年12月,工务局根据文化局的意见修订了“整治计划”的部分内容,将绿化保护区扩大至整个青洲山山体,缩减了容许兴建建筑物的土地范围,降低了部分地段建筑物的最大许可高度。

但是,工务局上述对“青洲都市化整治计划”的修订,既未进行公开咨询,也未对外正式公布。廉署认为,“整治计划”与《城市规划法》中规定的“详细规划”性质相似、作用相同,因此其内容的修订须按照法律第4条规定的“透明和促进公众参与原则”,听取城市规划委员会、公众及持份者的意见,并须按照法律规定的“公开原则”,正式对外公布。

根据《城市规划法》第64条第2款的规定,在总体规划及详细规划生效前,工务局以及其他公共部门继续沿用现存的城市规划及城市规划研究的指引及原则。廉署认为,青洲区本身不是“白区”,“青洲都市化整治计划”在规划层面仍有约束力,工务部门在审批青洲区的建筑项目时,必须确保“整治计划”所订定的建筑条件得到遵循。

日前城市规划委员会讨论青洲山脚邻近青洲河边马路的土地的规划条件图时,工务局代表曾经指出,该规划条件图草案是在2010年“青洲都市化整治计划”的基础上编制。工务局本身应十分清楚,由于2010年“青洲都市化整治计划”部分内容不合时宜且不符合《文化遗产保护法》的规定,必须依法作出修订,而且相关的工作正在进行中。

廉署认为,工务局未完成“青洲都市化整治计划”的修订就批出建筑项目的规划条件图,违反了《城市规划法》第64条第2款的规定,这种未检讨规划先批准项目的做法不仅本末倒置,难免令人产生“偷步”的质疑,而且会导致规划的效力大打折扣,不符合《城市规划法》第4条规定的“合法性原则”。

另外,关于社会各界关注的青洲山的保育问题,据廉署掌握的数据显示,文化局曾于2017年10月去函地段业权人汇新发展有限公司,指修道院的建筑缺乏维修保养,要求该公司尽快展开修复及保养工程。其后,文化局应业权人的要求提供了修道院的设计图纸、建筑材质等信息,但直至现时为止,修道院的维修工程仍未展开,甚至连工程准照的申请仍未递交。

按照《文化遗产保护法》第39条的规定,被评定的不动产的所有权人应实施文化局经查验后认为对保护该等不动产属必要的工程,如工程未能依期开展或完成,文化局可按现行法例的规定促成强制实施,有关费用由所有权人承担。廉署认为,既然法律已赋予文化局充足及有效的手段,文化局便应积极推动以至实施相关的修复工程,切实承担起保护文化遗产的法定义务,而不能任由青洲山以及修道院等建筑继续处于杂乱无章、残破不堪的状态。