廉政公署公布《关于74个被宣告临时性租赁批给失效之土地审批卷宗之调查报告》

廉政公署公布《关于74个被宣告临时性租赁批给失效之土地审批卷宗之调查报告》,认为所有卷宗涉及的土地承批人均没有切实履行临时性租赁批给合同的条款,未能完成原订或获准修改的土地利用计划。承批人在取得土地临时批给后,以诸多理由要求更改或修改土地用途,扩大可建楼宇的规模及高度,甚至一心伺机寻求利益最大化,明显违反合同法律关系中的善意原则。廉署认为,行政当局基于可归责于承批人的原因,又或单纯以土地租赁期届满而未完成土地利用为由宣告有关土地批给失效,并无行政违法或行政失当。土地工务运输局被质疑拖延或妨碍完成土地利用的指责亦不成立,更不可能成为修改新《土地法》中关于宣告土地批给失效的合理理据,但工务局过去未尽主动监督及跟进承批人履行土地临时性批给合同的责任,也没有及时执行宣告土地批给失效的法律制度,使外界误以为政府永远不会收地,令闲置土地最终成为社会问题之一。

自2010年3月起,行政当局逐一审视未能在合同所定土地利用期内完成土地利用,或租赁期已完结的土地批给个案,并在2015年起陆续宣告多幅土地批给失效。其后有人多次透过媒体公开表示,新《土地法》中有关租赁期届满后仍未完成土地利用即导致批给失效的规定并不合理,要求修改新《土地法》。廉署按时任行政长官要求展开调查,综合分析被宣告批给失效的74个土地审批程序,包括调阅逾千册土地审批、建筑规划和工程卷宗,听取有关工作人员陈述和介绍,并与邻近地区法律制度比较,以查明相关宣告土地批给失效的决定是否存在行政违法或行政不当。

在报告中,廉署以分类列表方式,综合分析74个卷宗涉及土地的利用期和租赁期,发现所有土地的利用期及租赁期已先后在旧《土地法》及新《土地法》生效期间届满而仍未有完成土地利用。廉署并对比了新、旧《土地法》相关条文,认为两法在处理以租赁制度批给土地的规定基本一致,新《土地法》中有关土地利用期间及土地租赁期间届满后而仍未完成土地利用,会导致土地批给失效的规定由来已久,并非新规定,问题只在于执法力度。

廉署认为,所有卷宗的土地承批人均未遵守临时性租赁批给合同的条款,当中有个案要求修改土地利用或迟迟不向当局递交土地利用建筑计划,也有个案不积极跟进已递交的建筑计划,共通点都是未能完成原订的土地利用计划。承批人在取得土地临时批给后,才以诸多理由一次或多次要求更改土地利用或修改土地用途,首次递交的建筑计划几乎无一符合原批给合同,这种不切实履行合同义务之举,明显违反合同法律关系中的善意原则。甚至有承批人的行为显示明显无意履行原临时性租赁批给合同所订定的义务,只试图不断要求行政当局批准更改土地用途、扩大可建楼宇的规模及高度等,一心伺机寻求利益最大化的可能性。

对于外界质疑工务局拖延审批,导致土地承批人无法在土地租赁期内完成土地利用,廉署认为有关指责并不成立。廉署指出,所有个案均是承批人无依时递交最起码符合批给合同原条款的建筑计划,又或工务局审批计划后承批人不依时作出后续跟进所造成。且每当承批人递交的建筑计划明显不符合原要求,就会导致工务局须重新研究城市规划,无可避免地须耗费更多时间征询其他权限部门的意见,此举实非工务局延误审批计划,反而是因承批人明显违背临时性批给合同原条件而导致延误土地利用。

廉署指出,新、旧《土地法》确有赋予土地承批人更改土地利用或修改批给用途的权利,但均设有限制。旧《土地法》第107条规定,是否批准承批人有关请求,取决于行政当局的自由裁量,一旦发现出现投机性意图的请求,行政当局依法须不予批准。另外,新《土地法》第140条及第141条,也明确规定了因城市规划变动而需修改批给用途及更改土地利用的情况。此外,新、旧《土地法》均规定,承批人有义务在所订定及获延长的总土地利用期内完成土地利用。即使提交的建筑计划或图则等不获核准,亦不会中断或中止土地利用期间的计算,除非承批人提出申请。承批人在行政当局切实执行《土地法》宣告土地批给失效的规定后,才纷纷试图以行政当局拖延审批,或行政当局未履行城规或基建责任等,作为自身没有按照批给合同完成土地利用义务的抗辩理由,廉署认为完全没有说服力。

廉署报告亦认为工务局在土地批给合同履行上的监督力度不足,指出工务局过去未尽主动监督及跟进承批人有否履行土地临时批给合同的责任,亦无及时跟进相关土地可能已符合临时性批给失效的规定,致令多幅土地因没有被好好利用而持续闲置多时,也令坊间对政府管理土地的工作产生诸多负面猜疑,值得权限当局深刻反思及检讨。

廉署强调,土地租赁批给合同并非单纯的民事合同,本质上属于行政合同,行政当局具有监察权及处罚权,以监督土地承批人履行土地批给合同义务的情况。但廉署发现,在不少涉案土地批给卷宗中,似乎出现了由承批人主导的状况,往往当承批人提出修改土地用途、更改土地利用等要求,均能获得工务局的研究跟进,鲜见一开始就果断否决不符合者。廉署认为,行政当局应检讨如何在土地租赁合同中行使好主导角色,适时主动跟进及监督土地承批人履行批给合同义务的情况,并为维护全澳市民整体利益,采取适当措施及清晰透明的态度,完善监督和管理土地利用,对不符合法律或批给合同原意的请求明确驳回,确保本澳土地资源能按照新《土地法》及批给合同的条款被有效及充分地利用。

廉署在报告中并建议,行政当局在审批土地承批人提交的建筑方案的过程中,应同时顾及公共利益与私人利益间的平衡,尤其应以将土地资源充分并适时被利用,以及城市可持续发展为最主要批准目的。

廉署又指出,涉案74个土地批给的决定,均由前澳葡政府作出,有部份土地是以豁免公开招标的方式作出临时性租赁批给,且未见在意见书上提供相应的理由说明及引用任何相关法律规定。廉署强调,公开招标应是常态,直接批给则是例外,行政当局今后开展土地临时批给程序时必须按照新《土地法》的规定,在临时批给土地之前必须先公开招标,当符合特定前提时方可豁免公开招标。此外,应及时执行新《土地法》第166条之规定,一旦承批人在土地利用期间内未能完成土地利用,无须证明其过错,即可开展研究相关处罚机制的可执行性,包括罚款及宣告临时性租赁批给失效;待至土地租赁期间完成,更是强制性须宣告有关土地的临时性租赁批给失效,以便释放有关土地的权利,重新加以善用,这才是及时正确适用法律,才能有效维护公共资源利益。