8月7日,深圳市福田区人民法院开庭审理深圳市大鹏新区葵涌街道综合执法队队长张庆云在查违中涉嫌受贿一案。
记者从深圳市人民检察院了解到,去年11月至今,深圳市已有3名因查违受贿的执法队长被起诉,多名执法队干部被查办。
深圳市人民检察院一位检察官形容说:“基层查违执法队员每天起早贪黑不辞辛苦,社会评价却不高,还常遭遇暴力抗法;他们为城市建设做出了积极的贡献,自身却屡屡出现问题;他们位不高却权重,在查处违法建筑中充当重要角色,动辄牵扯到巨大的利益;他们面临的执法环境太复杂,诱惑太多,却缺乏有效的监督和抵制腐蚀的足够动力。”
“银弹”击中多名基层查违人员
近年来,随着深圳城市化进程的加快,违法建筑丛生,负责基层查违工作的执法人员,也成为职务犯罪案件的易发人群。
2013年11月7日,大鹏新区大鹏办事处党工委委员、综合执法队(后改称规划土地监察队)队长张耀坤被提起公诉。检方指控其在查处违建等过程中受贿61.3万元人民币。
2014年2月11日,宝安区新安街道执法队队长严太龙被提起公诉。检方指控其放纵行贿人在其辖区内肆意违建,并帮行贿人优先承接违建拆除工程,受贿人民币74万元、黄金800克(经鉴定价值人民币317900元)。
2014年7月8日,大鹏新区葵涌街道党工委委员、综合执法队(后改称规划土地监察队)队长张庆云被提起公诉。检方指控其利用职务之便,为违建者谋取利益,收受6名当事人贿赂共计现金人民币19万元、港币30万元。
除上述人员外,还有6名曾任或现职的执法队副职干部因查违中涉嫌职务犯罪而被查处。其中,宝安区观澜街道执法队副队长卢少育于2013年3月18日被提起公诉;宝安区沙井街道执法队副队长黄伟良于2013年6月21日被提起公诉;龙华新区民治办事处执法队副队长艾程于2013年12月23日被提起公诉;大鹏新区葵涌办事处规划土地监察副大队长谭巧雄于2014年3月17日被提起公诉;大鹏新区葵涌街道执法队副队长连立新于2014年6月6日被提起公诉,龙华新区民治街道执法队副大队长吴某青于2014年7月16日被移送审查起诉。
记者了解到,2013年至今,深圳市共有15名街道查违人员(含1名协管员)因为查违中涉嫌职务犯罪被检方审查起诉,他们集中在原深圳关外地区,涉嫌的罪名包括受贿和玩忽职守,收受的贿赂从几万元到上百万元不等。
见不得光的“默契”
记者了解到,90%以上的查违职务犯罪案件都涉及受贿。违建者称,“送了钱,对方就会少查、不查”。作为查违者的“猫”和作为违建者的“老鼠”之间,俨然形成了一种“互利互惠”的默契。
2008年底,深圳某市政工程有限公司承包了大鹏新区葵涌街道的拆违工程,为获取非法利益,公司老板徐某某经常弄虚作假。而负责审核工程量的执法队队长张庆云对此睁一只眼闭一只眼,“怎么报就怎么签”。在拆除一个虾苗厂时,对方报了1400多平方米的工程量,张庆云明明记得该虾苗场只有400多平方米,觉得“做得太过”,对方却嘿嘿地笑不解释,张庆云还是按照报的工程量审批了。徐某某先后送给张庆云人民币4万元、港币30万元。
黄某某欲将一处私宅拆旧盖新,打地基时,新安街道执法队责令其停工。黄某某请求执法队长严太龙关照,送上一块重500克的周大福金块。地基打好后,执法队又到现场要求停工,黄某某又送上300克周大福金块。经鉴定,这些金块价值人民币31万余元。于是严太龙“没有太为难他”,至案发时,该违建已建到11层。
还在试用期的街道办中队长伏超群给葵涌规划土地监察副大队长谭巧雄送来数万元的“茶水钱”,谭心领神会,只管签字。后来谭巧雄、伏超群双双落网,谭交代说,“伏超群在帮谁我都不清楚,反正大家相互配合,相互方便”。
记者在采访中,深圳市宝安区检察院检察官郭劲航介绍说,因违建价值巨大,违建当事人对查违干部的贿赂也越给越高。邓某某和民治街道执法队副队长艾程关系较好,执法队检查时就走过场,扣一些施工工具做做样子。2013年,邓某某送给艾程一处100平方米、价值80万元的旧改房以示感谢。
“个别协管员收红包的胃口比正式工作人员还大。”深圳市龙岗区检察院检察官廖芸感慨地对记者说。这些落马的正副队长均是60后、70后,不少人仍有发展空间,受贿时有所掂量,“不是所有的钱都收”,但临聘人员似乎无此顾虑。观澜执法队协管员李政庇护一处超标10000平方米的违建顺利完工,收取了100多万元好处费。2014年7月下旬,李政被判处12年有期徒刑。
一方抢建成功,一方收到好处费,看似“双赢”,然而,带来的后果却是违法建筑泛滥。
风口浪尖上的基层查违队
深圳很早就开展了城市管理综合执法工作,并在全市范围推广街道综合执法工作。街道综合执法队按照城管执法和规划土地监察“两块牌子、一套人马、合署办公”的模式运作,业务上受区城管执法局和区规划土地监察局(大队)的双重领导,人、财、物则归属所在街道办管理。
据了解,目前,全市共有街道综合执法队57个,执法队员1200余名,临聘协管员5000余人。执法队负责取缔占道经营、非法屠宰、环境保护、查处违法建设及违法用地等“12+1”项职能,而查违至少占据了80%的工作量。这在原特区外地区非常突出,以西乡街道执法队为例,4个中队有3个中队都专门查违。
违建的产生有其历史和社会根源。2004年深圳农村城市化后,农民变成了城市居民,土地被征转为国有。由于土地资源有限,土地价格暴增,房地产价格的飙升,各方加剧了对土地利益的争夺,由土地暴利产生的矛盾空前尖锐,成为“查违”的核心难题所在。
“资本为了300%的利润,就敢犯下任何罪行,土地的利润何止300%?”有街道干部叹道。在强大的利益驱动下,违建者挖空心思拉拢腐蚀查违队员。有执法队员曾反映,开车到村子巡查,有人拿着一扎钱扔到车窗里,执法队员赶紧掉头往回走,很快电话追来,直接报是哪一栋“求关照”。执法队员感慨:“我的电话、行踪对方清清楚楚,对方是谁我都不知道。”
查处违建中,从盘根错节的原住民、有背景的违建者、长袖善舞的包工头开始,到社区、村集体和股份有限公司,以及协作部门、街道办事处、上级单位,乃至各种“上级领导”、“达官贵人”等等,交织成一张张错综复杂的利益关系网,不少违法建筑赖此得以建成。
龙岗区检察院检察官陈浩瀚总结道:“在涉及到这些人和部门具体利益时,他们不一定是配合政府对违建进行有效的管理监督,而可能是作为违建业主的代言人,出面协调打通关系,从中获取利益。”
有街道干部称,有时真不是钱的问题,要平衡的关系太多,甚至可能影响整个执法队。“查,事实上查不下去;不查,将来在纪委、检察机关难交代。”
坝光刮起“抢建风”后,执法队在村口设卡检查,阻止施工车进入运送建筑材料。违建者纪某某的车刚被扣留,葵涌街道党工委副书记陈贤武就打来招呼,执法队只好放了车。执法队几次强拆,纪某某都请出了陈贤武这尊“大神”,“打过电话,执法队就走了。”纪某某的违建房获赔520万元,他送给陈贤武15万元。2014年5月22日,陈贤武被提起公诉。
像这样上面有人打招呼或说情的行为在基层并不罕见。记者了解到一个细节,有次执法队准备开展一次行动,大队人马已经待发,有领导一个电话打过来,语重心长地说:“某某啊,农民盖一栋房子,何必那么认真呢?”执法队只好偃旗息鼓。
“高危职业”更需完善监督机制
记者在采访中了解到,深圳市人民检察院前不久曾以基层执法为主题进行专项调研,听到了很多来自基层综合执法部门的声音。
查违工作自身的困难也显而易见。查违的工作量大、强度大、难度大、压力大,特别是在晚上、节假日这些抢建的黄金时间段,经常得组织突击检查。而执法人员配备不足,一些街道辖区面积大,如果要将整个违法建筑巡查一遍,至少需要近半个月时间,抢建业主往往趁着巡查间隙,加紧抢建。如果有人在背后撑腰的话,下面工作人员很难开展工作。
执法队员并非生活在真空中,他们的心态也在变化。一方面是任务繁重、加班加点、经常遭遇暴力抗法、缺乏职业尊荣感;另一方面是无处不在的、远远超出一般岗位的巨大的利益诱惑,“只要想捞随时能捞一把”。“你不收钱,别人也会收钱,氛围就是这样。”
深圳市宝安区检察院检察官向莉认为:“执法队员面临的诱惑太多太多,确实非常不容易。但是不管怎样也绝对不能收钱,这是自保的底线。这个口子一开,就扎不住了。”但是,查违不力,也一样会被追究渎职的责任。记者了解到,很多人都不愿意调去执法队,除非提拔。而坐在执法队长这个位子上的人,都希望建立轮岗机制,做几年赶紧走,“这不是一个好活”。
目前,拥有管理权力和管理资源的职能部门不承担查违工作,而是委托给街道综合执法队负责,这样造成街道综合执法队实际工作中“两个执法证、两套文书、两套程序、两套制服”的现状。此外,综合执法队在查违工作中接受区规划土地监察部门的指导和监督,但人、财、物却受街道办领导,其管理机制也有待理顺。
为此,深圳市人民检察院检察官曾志雄建议:“可以考虑将查违职能彻底从综合执法部门剥离出去,划归规划国土部门统一管理。由区规划土地监察执法大队组建若干中队派驻各街道,统一行使辖区违法建筑和违法用地的立案、调查、拆除等职能,并对各中队的人、财、物进行统一管理。”
他表示:“关键还是要完善监督机制,最大限度压缩权力寻租的空间。一要明确执法标准,合理规定执法人员的责任,综合考虑法定职责是否明确、执法保障是否充分、执法手段是否有效、履行职责是否到位等因素;二要完善监督机制,特别是拓展体制外的监督渠道。很多查违中的案件都是因公众和舆论的监督而起,只有把权力装在公开的笼子里,它才能不胡来。”
记者在采访中,有一线办案的检察官指出,深圳基层查违面临的困境在全国绝无仅有,其背后是特区高速发展和土地资源难以为继之间不可调和的矛盾。经济的发展和城市化的推进归根结底是为了人民群众的利益,如何保障群众权利、如何协调发展中的矛盾乃至如何定位土地政策,都是需要政府职能管理部门及专家学者等从深化改革的角度重新审视思考的问题。
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