多渠道推进环境公益诉讼制度实施的力度广度深度

法治日报全媒体记者 赵晨熙

法律的生命力在于实施。3月28日至3月31日,全国人大常委会副委员长沈跃跃率全国人大常委会环境保护法执法检查组在宁夏回族自治区开展执法检查。在执法检查中,沈跃跃强调,各级政府和有关方面要严格依法履职、依法监管、依法治理,加大执法和司法力度,严惩重处环境违法犯罪行为,用法律的武器、法治的力量守护绿水青山。

执法检查组副组长、全国人大环资委副主任委员李锦斌在介绍此次执法检查的目的和工作内容时指出,本次执法检查的重点内容包括检查环境执法监管情况和行政执法与刑事司法衔接等情况,发现法律实施中存在的主要问题和原因,深入推进法律实施,提出修改完善法律的意见建议。

推进环境资源审判专业发展

“宁夏不断提升环境监管执法效能,推进环境保护法及配套法规制度和政策措施的执行,严肃查处各类环境违法行为。”在向执法检查组汇报工作情况时,宁夏回族自治区副主席刘可为介绍说,2015年至2021年,宁夏共立案查处环境违法案件4421件,罚款4.26亿元。实施“双随机、一公开”监管污染源18960家(次),随机抽查发现并查处违法问题2080个,通过非现场监管执法发现违法行为517个,立案处罚53件,开展帮扶3730家(次)。同时,全面推进实施生态环境执法正面清单,将505家企业纳入监督执法正面清单。

“要以推进环境资源审判专业化为抓手,全面加强生态环境司法保护,为宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设提供更好的司法服务与保障。”宁夏回族自治区高级人民法院副院长李帆介绍说,2019年至2022年3月,全区法院共受理一审环资案件9715件,结案9454件。

为推动环资审判体制机制建设,宁夏高院出台了《关于在全区法院实行环境资源类案件集中管辖的方案》等规定,自2021年1月1日起对环资案件实行跨区划集中管辖。同时,在银川铁路法院增设环境资源审判庭,在宁夏高院、银川中院、中卫中院、固原中院、泾源县法院、中卫市沙坡头区法院业务审判庭加挂环境资源审判庭牌子。

基层执法监管能力仍存不足

尽管宁夏在打击环境违法案件上取得了一定成效,但实践中,基层执法监管能力不足的问题也在不断凸显。刘可为说,特别是环保机构“垂改”以后,基层执法力量与日益繁重的生态环境监管任务不相匹配。

对于基层执法能力不足问题,宁夏回族自治区水利厅厅长朱云深有体会,他以水利部门为例称,当前宁夏水利基层部门执法队伍人员少,法律知识欠缺,执法能力弱,执法队伍年龄偏大,取得执法证的人员少,在涉水纠纷中无法开展执法办案工作。此外,由于水利行业涉及管理范围大,无专用执法车辆,专业执法设备少等因素也导致巡查不能及时到位,问题难以及时发现并制止。

“水行政执法队伍与综合执法部门责权不清也是一大问题。”朱云指出,近几年随着综合执法改革不断深入,部分水利部门的行政执法权划转至综合执法部门,比如,银川市本级及所辖县(区)水行政执法事项全部划归当地综合执法局,导致本级部门没有执法权限,只有对行业业务进行指导和日常监管,对发现的涉水违法线索只能移交至综合执法机构,导致行业监管力量薄弱、监管缺位。

“环境保护法中的‘环境’是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,单一破坏环境违法行为可能破坏多个自然因素,例如破坏自然环境涉及森林、草原、湿地等生态系统和野生动植物、自然以及人文遗迹等多个要素,因此具体工作中需要不同的管理部门共同参与执法。”宁夏回族自治区林业和草原局局长徐庆林发现,当前在多部门联合执法方面还有待加强。环境保护法中规定“县级以上人民政府有关部门负责环境保护工作监督管理”,这需要在具体执法过程中充分发挥政府作用,形成多部门配合联动,但当前的执法工作中仍是单一执法主体较多,多部门联合、共同执法尚需加强。

对此,刘可为指出,宁夏要持续加强生态环境监管执法,继续做好垂直管理改革“后半篇”文章,以强化基层执法为重点,充实执法力量、健全执法体系,推动形成条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的生态环保管理体制,确保环境执法的独立性、权威性和有效性。

建议降低被侵权人证明标准

2015年施行的修订后的环境保护法确立了环境公益诉讼制度,第五十八条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

“2019年至2021年底,宁夏各级检察机关共办理公益诉讼起诉案件63件。”宁夏回族自治区人民检察院检委会专职委员陈录介绍说,全区检察机关先后部署开展了土壤污染防治、湿地保护、“携手清四乱、保护母亲河”“公益诉讼守护美好生活”等专项行动,依托专项活动推动生态环境和资源保护领域公益诉讼案件办理。通过近年来的检察公益诉讼工作,自治区检察机关在资源保护领域督促恢复被损毁的国有林地1.85万亩;清理污染和非法占用河道439公里;督促回收和清理生产类固体废物76.9万吨。

但在银川市人大代表、国浩律师(银川)事务所主任柳向阳看来,目前公益诉讼推进实施的力度、广度、深度仍然不够,他建议多渠道深入推进,更加充分发挥环境公益诉讼制度的价值。

“民法典第一千二百三十二条规定,侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。但第一千二百三十五条没有明确规定,对公益诉讼主体可以主张的有关损失是否可以适用惩罚性赔偿。”对此,柳向阳建议,针对“生态环境功能阶段性或永久性损害造成的损失”这类严重情形,应考虑在司法实践中可以引导适用惩罚性赔偿,以提高法律威慑力,更好地推进环境保护工作。

《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》是目前审理环境侵权责任纠纷的主要司法解释,但柳向阳注意到,该解释要求被侵权人要证明侵权人排放的污染物或者其次生污染物、破坏生态行为与损害之间具有关联性。他认为这超出了一般受害者举证能力的范围,建议降低被侵权人的证明标准。

此外,柳向阳在司法实践中发现,当前对环境保护惩罚性赔偿的适用程度不够,基本还是沿用实际损失的填平原则确定赔偿,他建议加大惩罚性赔偿的适用及类似案例的推广。

针对这些修法建议,执法检查组表示将会认真研究,加强法律实施薄弱环节建设,补短板、强弱项,依法推进环境保护工作全面提升。