修订教师法涉及的突出问题

我国现行教师法于1993年颁布,1994年1月1日起施行,2009年做第一次修正。随着依法治国、依法治教的推进,进一步修订教师法,从教育法治高度加强师资队伍的建设和管理、完善教师资源配置机制、切实保障教师的合法权益已成为迫切需求。如下重点讨论现行教师法存在的几个突出问题,并提出相应的修订建议。

义务设定未充分体现职业特性

教师法对教师的义务的规定包括:“学校的教学计划,履行教师聘约”,“对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育”等等,这些条款既涉及到教师对教育教学活动的开展,也涉及到对学生的教育,但并未涉及体现教师职业特性的学生管教权。实践中,教师的教育教学活动深受教育行政命令及外界专家学者个人思想倾向的影响,而管教学生行为则被与教师素质及道德水平扭曲挂钩,很多教师在管教学生时如履薄冰、唯恐授人于柄。

建议明确赋予教师管教权。教师如何考虑学生的行为动机、发生背景、表现行为、个性特点等,以合理、合法及比例原则有效地选择管教的方法,实施专业、正向、积极的管教态度及方式是问题的关键。教师法作为教师的权益保障法,应以教育活动的事实特征为依据,契合教育固有的传授知识、培养个性、发展能力等特质,对教师在教学及教育学生活动中的权利义务进行更准确、明晰、突出职业特性的表述,通过明确赋予教师管教权,保障教师自由、自主地开展工作,不过度遭受外界干扰地履行职责。

法律责任条款存在不足

教师法中有关法律责任的条文存在如下不足:

第一,教师法律责任条款与义务条款不对应。法律责任部分第37条规定,教师有下列情形之一的,应受到行政处分或者解聘处理:“(一)故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的;(二)体罚学生,经教育不改的;(三)品行不良、侮辱学生,影响恶劣的”。而第8条教师义务所规定的内容还包括保护学生合法权益、提高业务水平等等,以教师为责任承担主体的责任条款未能与教师的义务条款相对应。尽管,从法律责任的设计技术而言,法律责任条款的设置不必与法律义务条款一一对应,但应保障法律义务的有效履行。

第二,责任承担主体覆盖范围不周延。教师法第2条规定:“本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师。”学校或其他教育机构是教师的主要工作场所,也是教师权益易于受到伤害的场所,此场所中的教师权益应是教师法重点保护的范围。教师法在救济条款第39条中,规定了教师对“学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的”可以提出申诉,但在“法律责任”部分以及其他条文表述中,并没有设定对学校和其他教育机构不依法履职或瑕疵履职时教育法律责任的追究,更难谈及具体责任的认定以及责任承担的形式和幅度。

第三,责任形式不全面。法律责任部分第38条规定:“地方人民政府对违反本法规定,拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的,应当责令其限期改正”,“责令其限期改正”不具有补偿、强制和制裁的功能,仅仅用它对违法情形进行处理,实际上无助于敦促地方政府积极利用公权力保障教师的合法权益。

建议扩充法律责任主体,细化责任条款。首先,从法律责任的设计角度而言,应特别注意与义务性条款、禁止性条款间的协调、对应和衔接,并以可责性为限制条件明确相应的免责事由。其次,应将学校和其他教育机构纳入到责任承担主体范围之内。可以按教师从业涉及的一系列活动为主线,纵向梳理学校和其他教育机构应履行的职责,并依此设计学校和其他教育机构的法律责任。再次,应合理设计责任方式,使各类责任形式设计形成强制性、制裁性和补救性有机结合的特点,使得承担法律责任的制度涉及更具有针对性和可操作性。

救济制度不够完善

现行教师法将教师申诉设计成行政复议或行政诉讼的前置程序,这不利于纠纷解决。教师法及其实施意见规定,教师申诉后,属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的,可继续通过行政复议或行政诉讼寻求再救济,但当被申诉人是行政机关时,那么教师申诉和行政复议并无本质区别。

建议补充程序性规范,完善救济制度。教师申诉制度的建构,首先,要明确教师申诉制度的功能和性质。其次,对其范围与层级、具体程序、执行以及听证、回避等具体制度设计及如何与当前现有法律制度合理衔接也应深入考虑。再次,教师申诉制度作为教师权利的法律救济途径,虽然属于非诉讼程序,但仍不应降低当事者参与程序的程度,应秉持程序正义理念,增加程序性规范。

部分条款与社会现实脱节

教师法颁布至今已二十多年,部分条文已不符合社会现状。例如,对取得教师资格应当具备的学历要求中相关“中等师范学校”的内容,保障民办教师待遇的内容,县乡两级人民政府为农村中小学教师解决住房提供方便的内容,均与当下国家相关教育政策调整方向不尽符合。

建议细化法律条文,适势增补。教师法的修正应急需补充符合当下社会情形和教育需求的条文。将与教师职业直接相关的、较为稳定的权利、义务、资格、聘任、责任、待遇、救济等事项进行具体规定,对于一些政策性、保障性的事项可在“实施细则”或“实施意见”中具体体现,这样既能保证教师法能够长时期保持稳定性,也能保证教师法对不同社会时期的适用性及可操作性。