中国外商投资管理全新时代正式开启

在不到一年时间里,我国先后审议通过、颁布施行了在中国法治进程中具有里程碑意义的外商投资法及其实施条例。

两部法律规范于2020年1月1日起实施,在受访专家看来,这正式开启了中国外商投资管理的全新时代,外商投资的关键字也将从昔日的“政府审批”变为“内外平等”和“国民待遇”。

同时,以法治规范政府与市场的边界,以法治推动更高水平对外开放,在法治框架内调整各类市场主体的利益关系,“法治是最好的投资环境”,将在中国释放出巨大红利。

营造公平竞争环境 中国持续推出措施

内外一致、平等保护,无疑是上述两部法律规范最重要的立法理念。

这一理念并非突然提出。“外商投资法及其实施条例是我国长期推动外商投资体制改革的成果。”对外经济贸易大学教授、博士生导师崔凡告诉记者。

以1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过中外合资经营企业法为起点,改革开放后我国的外商投资管理体制已经走过了40个年头。

如今废止的“外资三法”(包括中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法)所建立的外商投资管理体制,曾在吸引外资方面发挥积极作用。

但是,“随着我国经济进入高质量发展阶段,我国劳动力成本、土地成本等传统比较优势有所下降,外商投资企业越来越看重我国产业配套、基础设施、人力资源、创新活力和消费市场,越来越看重我国营商环境的法治化、便利化程度,期望在市场准入、行业竞争、政策适用等方面与内资企业享受平等待遇,从而有效降低制度性交易成本。”中国宏观经济研究院对外经济研究所研究员李大伟说。

崔凡介绍说,在2001年加入世界贸易组织前后,我国将外商投资准入壁垒,特别是涉及服务贸易领域的外商投资准入壁垒大大降低了,但同时根据我国经济发展阶段在加入世贸组织的议定书中保留了一些市场准入的例外和国民待遇的例外。

2008年,为了营造内外资公平竞争环境,我国开始实行“两税并轨”,通过5年过渡期将内外资企业在企业所得税方面的制度并轨。在此前后,2007年实行城镇土地使用税并轨,2008年实行耕地占用税并轨,2009年实行房产税并轨,2010年实行教育费附加和城市维护建设税并轨,最终实现内外资税收体制基本并轨。2008年,我国反垄断法开始实施,内外资公平竞争的竞争制度初步建立。

2013年9月29日,中国宣布上海自贸试验区挂牌运行,准入前国民待遇加负面清单管理制度首次开始试点运行。此后,外商投资准入负面清单经验复制推广到全国范围,并且不断压缩,从而使得我国外资准入壁垒得以大幅度减少。

近年来,我国不断推出措施,改善营商环境,持续提高利用外资水平。在过去3年中,国务院陆续发布了2017年国发5号文、2017年国发39号文、2018年国发19号文、2019年国发23号文,持续推进外商投资体制改革,深化对外开放、加大投资促进力度、深化投资便利化改革、保护外商投资合法权益。

“在这些成果基础上,外商投资法及其实施条例颁布实施,意味着准入前国民待遇加负面清单管理制度经过试点和推广,正式以法律和行政法规的形式得以确定。”崔凡说,准入后内外资一致管理的原则得到更广泛的体现。对外资的保护水平进一步提高。在他看来,外商投资法及其实施条例的出台是“我国本世纪以来外商投资管理体制持续改革的重要法制化成果”。

回应投资关注问题 约束政府相关行为

“两部法律规范的出台,标志着外商投资管理体系即将进行新旧模式的转换。”金杜律师事务所合伙人徐萍说。

以近日颁布的实施条例为例,徐萍认为,作为全新外商投资管理体系的“落地”措施,实施条例明确了外商投资法实施所亟需细化的问题,对投资保护、投资促进、投资管理等原则性规定给出了操作细则,为内外资企业营造一视同仁、公平竞争的市场环境奠定了基础。

外商投资法规定了促进和鼓励外商投资的一系列重要原则和举措。实施条例在此基础上进一步细化,使其更具可操作性,特别是在实践中外资关注的热点问题,如各地政府的支持性政策措施、国家标准等各项标准的制定和适用、参与政府采购机会等,实现平等对待内外资企业。作为国务院颁布的行政法规,这些细化规则为各级政府部门制定了行为准则,增强了外资促进措施的可执行性。

例如,在政府采购方面,明确了政府有关部门、采购人以及采购代理机构等各方义务,在政府采购信息发布、供应商条件的确定和资格审查、评价标准等政府采购的各个环节,保障外商投资企业可以公平竞争,消除差别待遇或歧视。

外国投资者比较关注的问题,如国家征收、外汇汇出汇入、政策承诺与合同的执行、知识产权保护等,都可以从上述两部法律规范中找到答案。

“外国投资者在投资过程中不可避免地需要与各级政府打交道,包括和政府签订相关协议,约定用地政策、配套设施、优惠待遇等。但地方政府在招商引资时作出各种引资承诺在实际执行时却时常出现难以兑现的情况,这不但关乎政府信用,也对整体营商环境造成不利影响。”徐萍说。

为此,外商投资法明确规定地方各级人民政府应履行向投资者依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同。实施条例则进一步明确相关政府部门不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约,确因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺或合同约定,也必需依照法定程序并给予公平合理的补偿。此外,实施条例还规定了政府部门未履行政策承诺与合同应当承担的法律责任。上述规定为政策承诺与合同的强制执行提供明确法律基础,降低执行中不确定性。

降低市场运行成本 打造更优营商环境

上述一系列规定,对于打造优质营商环境的重要意义显而易见。

根据世界银行《2020年营商环境报告》,近年来我国营商环境持续大幅度优化,总体评价在190个经济体中位列第31位。另据联合国贸发会(UNCTAD)最新一期《全球投资趋势监测报告》统计,2019年上半年,我国吸引外资730亿美元,继续保持全球第二大外资流入国和外资流入最多的发展中经济体。

“在此背景下,实施条例明确规定鼓励和促进外商投资,保护外商投资合法权益,规范外商投资管理,持续优化外商投资环境,推进更高水平对外开放。旨在进一步改善投资和市场环境,降低市场运行成本,营造稳定公平透明、可预期的营商环境。”中山大学法学院副教授、博士生导师梁丹妮强调,法治是最好的投资环境,法治规范了政府与市场的边界,在法治框架内调整各类市场主体的利益关系,以法治推动更高水平对外开放。外商投资环境不断优化,我国开放型经济持续发展,均有赖于法治化进程的向前推进。

“外商投资法及其实施条例的颁布施行,旨在构建市场化、法治化、国际化营商环境,实现高标准的投资自由化和便利化,符合国际经贸规则发展趋势,表明我国主动推进更高水平对外开放的原则和立场,是我国推动开放型世界经济建设、反对贸易投资保护主义的明确宣示和重要行动。”国务院发展研究中心对外经济研究部主任许宏强说。(记者 张维)