840平方公里海域的海水由一类水质变成了劣四类,这样严重的海洋污染事故,为何相关企业仅会受到上限不超过20万元的行政处罚?谁应当承担起赔偿的责任?
本报记者就渤海湾蓬莱19—3油田溢油事故的相关问题,采访了有关专家。
20万元的罚款上限从何而来
7月5日,中国海监的有关负责人表示,针对此次溢油事故,对康菲公司的行政处罚不会超过20万元。
北京大学法学院教授、中华全国律协环境资源能源委员会主任汪劲告诉记者,实际上,对于此次钻井平台溢油事故,我国《海洋环境保护法》有两条处罚规定可以适用:
首先,该法第八十五条规定,“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动,造成海洋环境污染的,由国家海洋行政主管部门予以警告,并处二万元以上二十万元以下的罚款”。
其次,该法第九十一条还规定,“对违反本法规定,造成海洋环境污染事故的单位,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款……”“前款规定的罚款数额按照直接损失的百分之三十计算,但最高不得超过三十万元”。
也就是说,即使按照《海洋环境保护法》第九十一条的规定实施最高处罚结果,也只能是30万元。
行政处罚是否过轻
专家介绍说,在1999年修订《海洋环境保护法》时,考虑到了对法定行政处罚最高数额的限制。这是因为,行政处罚并不是环境立法的最终目的。行政处罚只针对违法行为,在性质上,行政处罚不应也不能替代民事上的填补损失的作用。
正是考虑到这一点,我国《海洋环境保护法》一方面规定海洋行政主管部门有权根据海洋环境污染的危害和损失后果按一定比例有限地加重处罚;另一方面又专门规定了海洋生态破坏致国家重大损失的民事赔偿责任。因此,不能简单地认为国家海洋局做出的行政处罚过轻。
专家指出,根据危害和损失后果决定是否按照直接损失的30%计算处罚数额,需要等待钻井平台溢油造成海洋环境污染损害的最终结果计算出来之后才能确定。
“当然,相对于2008年修订的《水污染防治法》有关按比例处罚上不封顶的规定而言,《海洋环境保护法》第九十一条有关按比例处罚的规定确实限额过低。国家应当尽快对该法进行修订。”汪劲说。
谁可以提出索赔
国家海洋局有关负责人5日表示,正在组织此次溢油对海洋生态损害的监测评估工作,为将来的生态索赔提供依据。而且,生态索赔的数额将大大高于20万元。
据专家介绍,根据我国法律规定,代表国家进行海洋生态破坏损失索赔是海洋行政主管部门的职能之一。
汪劲说,根据以往我国沿海各海事法院的相关判例,除了对违法行为人给予行政处罚外,海洋行政主管部门可以就以下五方面的国家损失考虑代表国家索赔:海洋环境容量损失;清污过程中发生的环境破坏及次生污染的损失;海洋需要修复的费用;如不能修复,重建需要的费用;有关部门进行检测、调查、评估的费用等。
“除海洋行政主管部门之外,渔政部门也可以就国家海域、国有渔场等渔业资源因污染致死亡的损失代表国家索赔。如果事故海域有海洋保护区,保护区主管部门也可以代表国家索赔。”汪劲分析说,地方政府或者交通等部门以及其他因此受到损失的单位、个人也可以提出损害赔偿请求。
“令人遗憾的是,在我国,还较少看到代表国家行使环保监督管理权的部门向污染加害人提出国家索赔请求的案例。”汪劲说,“此次溢油事件的后续索赔问题令人关注。”
谁应承担赔偿责任
“对于事故的赔偿责任的认定,要看石油平台的所有权情况,相关法律是否有免责的规定以及是否可以在本案适用。”汪劲教授介绍,具体地说,就是看发生溢油的作业平台是否是独立法人,如果是,那就以法人财产为限承担责任;如不是,那就要另当别论。
“蓬莱19—3”油田由中海油和康菲公司共同开发,并由中海油控股,按照法律规定,中海油可能需要承担相应赔偿责任,哪怕这两个企业之间签署过免责协议。
“除非中海油具备了法定免责事由(例如战争、海啸等不可抗力、灯塔指引错误等),或者其已经购买了保险,且保险金额能够覆盖其造成的损失部分。”专家表示。
“在代表国家进行索赔时,相关部门可以告一家或者两家,但是最后要由法院根据调查结果来决定适格的被告。”汪劲说。
应否对公众公开
从溢油发生到事故通报,中间跨度一个月。有人质疑其中存在信息瞒报。汪劲对记者表示,“按照规定,一般情况下,发生海上污染事故要及时通报上级主管部门。按照《突发事件应对法》,也需要通报当地政府。而地方政府也理应及时通知当地渔民、船只做好防范工作。”
汪劲说,“信息公开非常关键,海洋污染一般远离公众视线,没有信息公开也就无法得到有效监督,没有监督,生产、执行上的各种问题就会一而再、再而三地发生,这样事故迟早会发生。”
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