2006年11月下旬,我作为中国监察学会赴香港考察团成员,用心探访了蜚声海内外的香港廉政公署(以下简称廉署),感受颇深。他们成功的秘诀主要表现在以下几个方面:
权力:“一人之下,万人之上”
1974年2月15日,香港立法局通过的《总督特派廉政专员公署条例》规定:廉政专员由总督委派,直属于香港总督,并且对总督负责,其他任何机构任何人,都无权干涉廉政专员的工作。这一点,便决定了香港廉政公署具有至高无上的权力,除了香港总督一人之外,任何人都在其调查的范围,且不会受到干预。
《总督特派廉政专员公署条例》还规定,廉政公署可调阅任何资料、处置财产、搜索扣押,任何人均不得以任何理由拒绝,违者可处徒刑一年至三年。廉政专员有权发布优于法律的命令、制定肃贪政策、不附任何理由解雇廉政总署之任何职员。廉署人员执行任务时,有权进入和搜查任何楼宇,必要时还可使用武力。
1997年7月1日香港回归后,《香港特别行政区基本法》第57条对廉署的法律地位这样表述:香港特别行政区设立廉政公署,独立工作,对行政长官负责。
这与廉署成立时的权力架构一脉相承。
对公署的法律授权,除《总督特派廉政专员公署条例》外,还有另外两部法律:《防止贿赂条例》和《选举(舞弊及非法行为)条例》。这3部法律在对廉署执法进行授权的同时,也是香港最为重要的反贪污法律,不少公职和私营机构人员就是因为触犯该系列法律而沦为阶下囚。
廉署的调查范围涵盖与上述3大法律有关的所有犯罪行为,以及政府雇员因不当行使权力而犯的勒索罪。廉署还可以审查政府部门和公共机构的工作常规及程序,以利于揭露贪污行为,确保被认为可能助长贪污的工作方法或程序得到修正,并且可以下令对于被认为与贪污有关或助长贪污的政府雇员行为进行调查。
廉署的调查人员如果怀疑有人触犯上述3个法律所规定的罪行,或者在调查过程中发现与贪污有关的犯罪行为,可以无需手令而将疑犯直接拘捕;可以调取任何与案件有关的个人银行资料、处置扣押财产、收缴旅行证件;调查案件时,可以进入任何政府部门或私人场所进行搜查——但搜查令、扣押财产、收缴旅行证件须经法庭批准和签发,而廉政专员只可在紧急情况下签发手令,并须向独立的委员会说明理由——包括在必要时使用武力,而阻挠廉署执法者将受到检控;有权要求政府公务人员对其与职务不相称的财产来源限期做出解释,否则可能被检控。
拥有这样独特的权力,谁还敢与廉署对抗!
反贪方式:“三管齐下”
香港廉署“破案如神”,所检控案件的判罪率高达70%以上,这在世界上是罕见的。香港廉署反贪经验引起了全球关注。专家分析,除了廉署享有不可思议的权力外,关键是其行之有效的调查、预防、教育“三管齐下”的反贪运作模式。时至今日,这个模式已成为廉署的金科玉律,也为全球反贪机构所效仿。
1、贪一块钱也要接受调查
廉署非常重视市民的举报。报案中心24小时办公,由经验丰富的调查人员负责,所有投诉均会保密,泄密者将受法律追究,以确保举报者无后顾之忧。
他们有一个口号:“贪一块钱也不行”。这个口号还曾引起争议,有人认为,若“一块钱也要调查的话,廉署岂不忙死了”。对此,廉署的解释是,“大贪小贪都是贪,放过小贪等于纵容大贪,那时,调查的成本会增加几十倍,上百倍。”他们有一支快速反应团队,随时待命出击。
为了迅速处理举报信息,执行处处长每天早上首先阅读由举报中心整理的投诉材料,然后起草一份《晨早报告》,以确定哪些举报可以立案。如果决定立案,将启动一切调查程序,动用所有合法的手段追查下去。这时候,可能向法庭申请搜查令,或者请被怀疑的人士到廉署来面谈,如果对嫌疑人有“足够理由怀疑”时,就会将其拘捕。
香港现今仍然使用英美法系的一整套制度,强调程序正义,对执法人员的要求极其严格,丝毫不可懈怠。否则,程序上稍有疏忽,证据上出现哪怕一丁点儿瑕疵,就会被对方抓住把柄,最后被法官或者陪审团否定。因此,在香港绝对不会出现刑讯逼供,将“打”出来的口供作为证据。
当廉署调查人员请嫌疑人到廉署来协助调查时,不管是公职人员还是私营机构人员,都会告知其可以请律师一起到场。当然,律师费一概自己买单。
开始询问前,调查人员须再次向嫌疑人告知权利:“除非出于自愿,你不一定要说话,但不论你说什么,都会记录下来,可以用来作证供。”这种看似例行公事的几句话,实际上来自美国司法实践中著名的“米兰达规则”,在《公民权利与政治权利国际公约》中被称为“沉默权”,香港将其称为“零证供”。
假如廉署手上未能掌握足够的证据,而嫌疑人又“零证供”,廉署是不能扣人的。
2、防腐具体扎实
防范胜于打击,防患于未然是上佳的防贪策略。廉署非常重视贪污的预防工作。他们以尽早向政府部门和公共机构提供防贪建议为目标,定期详细审查各政府部门及公共机构现行制度及工作程序,从而减少公营机构出现贪污舞弊的机会。审查范围非常广泛,涉及所有公共服务领域,包括执法、发牌、采购及合约管理等。防贪处的工作,可以概括为一句话:改善有可能导致腐败的工作方法及程序,并为公营、私营机构等提供良好的防贪顾问服务。
在香港做腐败预防工作比较容易,因为有一些法定的权力。防贪处可以向任何一个程序可能导致贪污的政府机关开展调查,并要求其改正过来。他们在多个政府部门成立了防贪工作小组。防贪工作小组的成立可让政府部门和防贪处的高级人员合力策划防贪计划,找出贪污漏洞,并研究堵塞方法。防贪处派出代表参与个别部门,例如警队、房屋署等内部设立的“防贪策略督导委员会”,商计防贪策略和提供意见。防贪处以前向公务员事务局提供防贪意见,协助部门辅导与管理从事财务的员工,令他们不致于因财政问题而堕入贪污陷阱。
防贪处职员在完成每项审查工作后,会将防贪建议编写一份审查报告,经防止贪污咨询委员会审批,再交予有关部门或机构执行。比如说希望开展一个跟公共建筑工程有关的审查工作,防贪处就派一个精通这方面工作的职员,叫他去研究地盘的管理,找出哪些环节可能造成贪污,并写出报告。防贪处处长认为可行后,写出改进意见交给这个单位的领导,使他们在制定新政策、工作程序及法例时,可纳入相关的防贪措施,他们一般都会按照防贪处的意见去做。统计表明,防贪处的建议,超过90%的单位都能在1年之内落实,有些建议不能及时落实,是因为要有资源的配合,时间就要长一点,其他都很乐于接受防贪处的建议。在防贪处的努力下,许多曾被或可能被贪赃枉法者乘虚而入的贪污漏洞,已被一一堵死。
除去一般审查之外,政府部门在制定新的法律或政策时,一般都会咨询防贪处看有没有漏洞。有时新的法律要出台,防贪处也会主动去找立法者,告知他们假如法律不完善就有贪污的机会。现在香港大部分政府部门的领导都明白,预防贪污是良好管理的重要环节,要管理得好,必须把好预防贪污这个环节。
法律规定:任何人士都可以到防贪处要求提供防贪意见。但是对于公营机构和私营机构,防贪处的权力是不同的:对政府部门等公营机构,防贪处有法定权力,可以去审查,公营机构不能拒绝;对于私营机构,一定要私营机构主动向防贪处提出要求,防贪处才能向他们提出建议,私营机构是否落实防贪处的建议由他们自己决定,防贪处没有权力强制他们落实。
每逢节日前夕,廉署都会在报纸上刊登公益广告,提醒人们依法接受商务赠礼,否则将被检控。
3、教育深入人心
香港廉署始终把教育摆在重要位置,他们每年都(下转第22页)(上接第8页)制作宣传短片在电视台和电台反复播放,以生动的语言、鲜活的例子告诉市民“贪污损害您的利益,请您挺身举报”,重申“48小时内做出回应、为举报者严格保密”等承诺,争取市民对反贪工作的最大支持;定期请当红艺人拍摄电视连续剧,表现廉署调查员锲而不舍将贪污分子绳之以法的全过程,情节引人入胜,寓教于乐,提高市民对贪污的警觉性;不定期举办“廉署开放日”,揭开廉政公署的神秘面纱,拉近与市民距离;为大中小学编制反贪防贪的教材,让青少年从小养成廉洁、诚信的价值观;分布在全港各地的分区办事处与各阶层市民直接沟通,面对面接触,举办市民茶话会、为不同机构举办防贪讲座和研讨会,再通过新闻媒体的报道,将反贪、防贪的信息传达到每一个市民心中。
为公务员编写的《持廉守正》宣传册,向所有公职人员灌输“三知”防贪策略:“知彼”——了解法规与贪污问题的诱因;“知己”——了解所面对的贪污风险;“知行合一”——了解应遵循的法规和原则,做到知行统一、言行一致。
为公务员编送的《防止贿赂条例——政府人员诚信培训短片》,使人终生收益。在这个片子中,公务员一旦犯错,包公便举锤敲头质询——清正廉洁了吗?不畏权贵了吗?不徇私情了吗?要牢记世上没有免费的午餐。吃人家的嘴短,拿人家的手短。让“钱债逼人”的蠢事最好不要做。廉政教育像缕缕清风早已吹进了机关、社区、课堂……
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