透析国企腐败与反腐败
3月24日,中央纪委监察部网站公布消息:中国出版集团副总裁王俊国、中版教材有限公司总经理罗争玉、世界图书出版北京有限公司总经理张跃明涉嫌违纪问题被立案调查。
3月25日,在中央第二轮巡视中备受关注的三峡集团在官网发布了公司主要领导走马换帅的消息。虽然尚无证据表明,此次人事调整与腐败有关,但人们的目光还是不自觉地聚焦到国企腐败上。
人们的关注不无道理。众所周知,国有企业是现代国家公共部门的重要组成部分,对发展国民经济、改善公共服务、增进社会福利有着举足轻重的作用。其本应廉洁发展,但近年来,特别是最近一年多来,国有企业已经成为硝烟弥漫的反腐败“战场”。据有关媒体统计,仅2013年,便有逾30名国企高管“落马”,涉及石油、钢铁、煤炭、电力、通信、航空等多个领域。
最受关注的当属中石油腐败窝案。2013年3月,中石油昆仑天然气利用有限公司原总经理、党委书记陶玉春被有关部门控制,拉开了中石油反腐序幕。随后,王永春、李华林、冉新权、王道富等多名中石油高管也先后被调查、免职。其中,李华林上任中石油集团副总经理不到一个月,便火速“落马”。而中石油前“掌门人”、时任国资委主任蒋洁敏更是成为党的十八大以来首位“落马”的中央委员。
国企领域密集反腐,这是新一届中央领导集体重拳惩腐的具体体现,也是为经济体制改革扫清障碍的重要举措。同时,也折射出,国企已经成为腐败“重灾区”。我们在欣喜国企反腐“捷报频传”的同时,眼光也应放在如何铲除国企腐败易发多发的根源上。
国企腐败与其基本属性和时代背景密切相关
国企腐败不仅破坏了价格、贸易、投资等方面的市场秩序,更为严重的是,其损害了社会公平,侵蚀了公共部门在社会中的信誉和声望。
正因为国企腐败危害的严重性,其在全球范围内引起普遍关注。
2000年,斯蒂芬·莫尔在其著作《权力与腐败——政府和大企业的腐烂核心》中全面收集了世界各地的腐败案例与反腐败努力。莫尔认为,在滋生腐败方面,大企业和政府具备同样的条件,所以,在重视政府腐败的同时,也应关注大企业中的问题。
关注的首要问题当然是国企腐败的条件和原因。而这种条件和原因既与企业基本属性有关,也同国企发展变革的时代背景密切相关。
英国学者雷曼纳特姆的研究表明:国有企业自诞生之日起便同时受到政治或意识形态的以及经济和实用主义的两股力量的共同作用。国有企业最明显的特点是,与政府部门之间的联系非常密切。国有企业既不是完全的公共组织,也不是纯粹的私人组织,它介于两者之间。而世界银行的研究表明,腐败问题多出现在公共部门和私人部门的结合处。显然,国有企业的双重组织属性更容易满足腐败发生的基本条件。
可以想象,如果国有企业利用其与政府之间的联系谋求优先竞争地位,那么其就极有可能通过市场垄断、价格差、政府补贴等方法确保自身的高利润水平。这可以理解为垄断领域的政策资源。而这种资源容易导致国家利益部门化、部门利益个人化,成为滋生腐败的温床。
同时,随着中国经济体制改革不断趋向深入,国有企业在使用公共资源、分配公共利益的过程中大量衍生贪渎机会与腐败风险。
因为,在经济高速发展、社会深刻转型的过程中,国有企业在组织性质、产权结构、治理机制等方面已经发生和即将发生深刻的变化。而改革过程中的新旧体制交替与社会文化变迁往往导致权力监督制约机制模糊、乏力,甚至造成监管制度上的漏洞。作为公共资源与市场机制的结合体,国有企业面临的腐败风险在短期内快速放大。
综合来看,一方面,国有企业的组织属性决定了它与政府之间存在密切联系,从而增加了寻租的可能性;另一方面,在国有企业改革过程中,也隐藏着大量的“权力陷阱”和腐败机会。不管从哪个角度看,中国国有企业的持续健康发展都将面临严峻的腐败风险考验。
国企反腐当回应自身组织特点
包括国有企业在内,公共部门在反腐倡廉建设方面的目标基本一致,即有效制约和监督权力,让权力真正为维护公共秩序、增进公共福祉服务。所以,国有企业在内部监督、打击腐败、实现廉洁经营等方面的体制机制设计,整体上是以政府部门的廉政建设经验为基准的。
然而,国有企业毕竟在组织性质、社会使命、运行机制等方面与政府部门有所区别。因此,要实现反腐效果最大化,国有企业反腐倡廉工作就必须回应自身组织特点,做到有的放矢。
首先,要明确国有企业的产权结构。国有企业产权结构与行政权之间的密切关联,往往是导致腐败的重要原因。国有企业要在市场经济条件下廉洁生存和发展,就必须以企业的方式开展决策部署和经营行为。也就是说,国有企业要成为一个真正意义上的企业而非政府部门的延伸。突破口是确立清晰明确的产权归属结构,为盈余分配、风险—决策对称机制奠定制度基础,从而厘清管理者的权益责任关系。当务之急是建立多元化的股东结构,特别是要支持和鼓励非公有制经济成分参与国企改革,造就一种制约权力的利益杠杆,将非公有制经济成分具有的那种对自身利益固有的责任心和积极性作用于国有经济之上,实现监督权力、遏制腐败四两拨千斤的效果。
其次,要在所有权—经营权两权分离的治理格局中实现对国企高管的约束与激励。一些学者特别关注了中国的政治经济制度结构以及运行机制与腐败的关系,认为一些不科学的激励机制为腐败打开了方便之门。具体到国企领域,国企高管是作为国家干部而非具有独立意义的管理者来经营企业的。传统的“官本位”体制机制,使各级政府忽视国企高管的人力资本价值,导致国企高管大多追求官位而非效率,从而容易私欲膨胀、走向腐败。在这种情况下,作出具有可操作性的制度设计是对这一现实的最理性回应。一个可行的经验是引入以绩效评价为基础的竞争机制。市场经济的发展将培育出日益成熟的职业经理人市场,在国有企业产权明晰之后可以吸取职业经理人公开竞争上岗,让国企高管接受市场竞争的逆约束,从而积极改善经营管理并遏制腐败冲动。
再次,要全方位加强监督,改善监管。市场经济的实质是规则基础上的自由进入与充分竞争,所以,从规则的角度看,市场经济是法制经济,是规则经济。当前,深化经济体制改革的号角已经吹响,其核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着政府的简政放权,也意味着要建立复杂的监管体制。因此,加强立法,强化对国有企业的监管,是在经济体制改革背景下遏制腐败的必然选择。从整体上,20世纪80年代以来各国的国有企业改革都是在“法制化”的旗帜下启动的,并日益追求法制的科学化和完备性。我们应借鉴国际经验,并结合自身实际,修补制度笼子,关好国企高管特别是一把手的权力。同时,要提高国有企业经营的透明度。因受政府行政行为习惯的影响,国有企业往往沿用行政管理的方式来面对市场,管理者绩效不透明,不易被观察和评价。对此,一定要促进信息对称,将公共资源的使用过程置于阳光之下,压缩腐败滋生的空间。
最后,要保持惩治腐败的高压态势,对国企腐败零容忍。党的十八大以来,国企反腐“捷报频传”,但形势依然严峻,不容掉以轻心。最近,中央纪委监察部机关深化机构改革,新设第五纪检监察室,剑指央企,重拳惩治国企腐败的思路十分明确。有关部门和单位应加大办案力度,形成威慑,以治标为治本赢得时间。
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