以“引领型立法”构筑海洋经济高质量发展法治高地

黄兰松 陈映辉

“十五五”规划纲要指出,“坚持陆海统筹,提高经略海洋能力,加快建设海洋强国,走出一条具有中国特色的向海图强之路”。经略海洋是建设海洋强国的核心方略,意味着以更广阔的视野、更系统的思维和更主动的姿态来治理海洋。立足“十五五”这一历史新起点,在经略海洋的宏阔格局中推进海洋经济高质量发展,是实现中国式现代化的重大战略任务。

面向“十五五”,如何以法治力量推动海洋经济高质量发展,是新时代地方立法必须回答的重要课题。威海市作为山东半岛蓝色经济区核心区的重点城市,在海洋治理中积极探索,初步实现了从“管理型立法”向“引领型立法”的范式跃升,为海洋经济高质量发展提供了坚实的法治支撑。

海洋经济高质量发展对地方立法提出新命题

在海洋开发初期,针对无序开发与资源破坏的主要矛盾,立法的首要目标在于约束与监管,即“管理型立法”。然而,当海洋经济步入高质量发展阶段,“管理型立法”的局限性日益凸显,地方立法亟待转型。

海洋新质生产力的培育壮大,亟须立法做好前瞻布局。新质生产力是驱动海洋经济高质量发展的关键引擎。要想发展海洋新质生产力,就必须摆脱传统经济增长路径,构建以科技创新为引领的现代化海洋产业体系,既要推动传统海洋产业提质升级,也要加快培育战略性新兴产业,超前谋划布局未来海洋产业。当前海洋经济新业态、新模式不断涌现且迭代迅速,迫切需要立法提供更具包容性和前瞻性的制度保障,为海洋新质生产力预留充足的发展空间。

同时,海洋可持续发展要求立法在发展与保护的双重目标之间找到平衡点。海洋经济发展与生态保护应当双向互促,“管理型立法”多以禁止性、约束性条款为主,侧重守住生态底线,却难以适应海洋产业转型升级需要,无法充分释放海域资源要素潜能。新时代的地方立法应当发挥能动性,积极探索推动海洋产业生态化、海洋生态产业化的制度路径。

此外,海洋治理的复杂性也在倒逼立法提升整体效能。海洋治理涉及多部门、多层级、多区域,立法应当注重协调联动,健全区域协作、陆海统筹的工作机制。在经略海洋的整体图景下,海洋治理不仅需要统筹海洋生态系统各要素,还要兼顾陆地生态系统关联要素以及产业转型、文化遗产保护等社会经济要素,探索有效统筹系统、要素、人才的制度安排,是海洋经济高质量立法的应有之义。

“引领型立法”赋能海洋经济高质量发展的法理逻辑

威海市颁布实施的一系列具有“引领型立法”特征的涉海法规,系统回答了新时代如何在海洋经济领域进行科学立法的核心命题,彰显了“引领型立法”的法理特征与核心优势。

在立法理念维度,“引领型立法”实现了从被动回应向主动布局的转变。例如提前谋划战略目标,《威海市城市国际化促进条例》将“建设全域国际海洋科技城”等战略目标法治化;预先构建风险治理规则,《威海市海上交通安全条例》建立动态计划报告制度,形成覆盖航运全过程的风险防控体系;建立长效发展机制,《威海市湿地保护办法》设立功能性区域,持续性产生综合效益。

在价值功能维度,“引领型立法”从秩序管控转向发展赋能。其不局限于对海洋产业经营合法性的监督,而是聚焦为经济发展塑造新动能。一方面综合采用财政、金融、产业等多重经济工具,引导科技创新资源集聚,如《威海市海洋牧场管理条例》探索建立多元化投入机制,鼓励社会资本参与;另一方面强化政府在激发海洋经济活力中的促进责任,多部涉海法规均强调政府在激发创新活力、加强生态保护等方面的职责。

在治理体系维度,“引领型立法”从分散规制转向系统治理,着眼于海洋空间整体性、涉海主体多元性和治理要素复杂性,致力于构建系统性制度框架。这体现在强化部门与区域协同,如威海市会同胶东经济圈其他设区的市加强信息共享和执法协作;推动政府主导下的多元主体参与,如鼓励社会力量参与海上搜救;推动多要素融合发展,如《威海市刘公岛保护条例》将数字技术、海岛资源与文化遗产深度融合,向生态保护、文化传承等领域延伸,打造协调的精致示范区。

“引领型立法”赋能海洋经济高质量发展的制度完善

面向“十五五”,地方立法需要在制度精细化与体系化上双向发力,为海洋经济发展提供更强法治保障。

坚持系统思维,尝试构建“1+N”海洋经济立法体系。紧扣国家发展战略与海洋资源禀赋,根据需要制定统领性的海洋经济高质量发展促进条例。海洋经济发展关涉产业、安全、生态、文化等多重价值,必须予以综合性规范以统筹多重价值关系,通过统一性立法对发展规划、产业政策、保障措施等核心内容予以系统性规范,为涉海主体提供全方位稳定预期。

突出问题导向,聚焦海洋经济新业态精准立法是关键举措。聚焦海洋新兴产业促进,须破除准入壁垒,围绕海洋种业、海上风电等新兴领域开展实施性、补充性立法,设计市场准入负面清单、财税激励、知识产权保护等专项制度,为新兴产业提供全链条法治支持。聚焦海洋科技创新转化,应探索明确科研经费投入机制、创新成果权益分配机制等实效性激励机制,推动科技成果转化为产业胜势。聚焦海洋生态价值实现,须建立严格的海洋生态红线与生态补偿机制,探索出台海洋碳汇交易管理专项法规,明确产权界定与补偿标准,实现生态产品价值的法治化转化。

注重实践效果,完善法规协同保障与闭环机制是重要保障。应构建多层次法规实施体系,围绕统一立法主轴制定配套规范性文件与量化实施标准,增强制度可操作性。构建部门间及区域间协同执法格局,对内依托数字化手段推动涉海管理部门构建协同高效的综合执法机制,对外基于胶东经济圈协同立法成功经验,推动区域规划衔接、标准互认与执法联动。完善立法实施效果评估与反馈路径,构建量化评估指标体系,引入第三方评估与公众满意度调查,形成精准反馈信号,倒逼立法完善与制度优化。

总之,在“十五五”经略海洋新图景下,地方立法应继续秉持“引领型立法”思路,破除涉海体制机制束缚,将宏大的国家战略转化为具体、稳定、可预期的地方法治实践,切实推动海洋经济高质量发展,走出一条具有中国特色的向海图强之路。

(作者分别系山东大学国家治理研究院研究员、博士生导师,山东大学纪检监察学院博士研究生)

编辑:徐媛