对于自然资源使用权的让渡问题,要依法实施,根据法律规定的主管部门的权限,对国家所有的自然资源予以占有、使用、收益或者处分,任何个人或者政府不得违法采挖自然资源
杨傲多
四川省彭州市通济镇麻柳村的7根乌木出土至今已经10个月,争议也持续了10个月。在此前的媒体报道中,村民吴高亮一直是乌木的发现者。正是基于这个前提,乌木的所有权归发现者所有还是归国家所有,成为法律界争议的焦点。经专家评估,乌木价值在1000万元至2000万元之间。
7月26日,吴高亮一纸诉状将通济镇政府告上法庭。3个月的诉前调解未果,成都市中级人民法院11月27日公开审理了此案。
当天的庭审持续了4个多小时,当事双方主要围绕是谁发现了乌木、发掘乌木的地点和通济镇政府是否存在违法行政行为三大焦点问题进行了举证。
争议一谁先发现天价乌木
11月27日的庭审中,原告吴高亮的代理人表达了4个诉讼请求:一是确认被告从吴高亮、吴高惠二原告承包地中运走并扣押7根乌木的行政行为违法;二是确认孳息于二原告承包地并由原告发现发掘的7根乌木为原告所有;三是被告立即向二原告返还7根乌木;四是被告赔偿因其不当保管致乌木损毁造成的损失人民币1万元等。
庭上,原告被要求撤回第二项诉讼请求,理由是“关于乌木的确权问题,不属于行政诉讼范畴,建议休庭后再评议”。自此,当天庭审主要围绕通济镇政府的行为是否违法展开。
原告吴高亮称,2012年春节期间,他在自己承包地里偶然发现一根露出地面10多厘米的木桩,经他约请相关专业人士辨认为乌木。
2月8日,吴高亮雇佣机具挖掘出7根乌木,正当他准备将乌木吊起进行清理时,当地派出所人员赶到,口头告知原告属私挖滥掘,且该批乌木属于埋藏物,镇政府要求立即停止挖掘工作,听候处理。
2月11日,通济镇政府口头宣称该批乌木为埋藏物,所有权归属国家,并将该批乌木运到镇客运中心封闭保存并贴上了《国有资产管理登记表》。
乌木被挖出后,通济镇将情况汇报到彭州市,但彭州市一直未予回复。7月3 日,吴高亮得到答复——依据民法通则第七十九条规定:“所有人不明的埋藏物、隐藏物,归国家所有。接收单位应当对上缴的单位或者个人,给予表扬或者物质奖励”,乌木收归国有。彭州市奖励发现者5万元,镇政府奖励两万元,合计7万元。对此,吴高亮并不接受。
“说是协商,但只是给我读了一下处理结果,我要求市政府给出一个书面文件却被拒绝,说要提出书面要求才行,不服可诉至法庭,请求人民法院裁定。”吴高亮说。
在此前的媒体报道中,吴高亮一直是乌木的发现者。而27日的庭审上,被告代理人称,原告称其从自家承包地里发现并挖掘乌木,不是事实。
通济镇政府称,今年2月9日23时许,镇政府和通济镇派出所均接到了群众关于通济镇麻柳河有人采挖砂石的举报。接报后,相关人员立即前往现场,发现麻柳河通济镇十七组河段的河道中间被挖出一个大坑,坑中直立了一根木头,采挖人员和机具均已不在现场。
原告方吴高亮的3名证人均表示,他们都亲眼看到最先是由吴高亮请人挖掘乌木。
“我亲眼看见吴高亮最初挖掘乌木的过程,之后镇政府的工作人员和派出所民警才赶到现场,还在现场拉起了警戒线。”麻柳村村民罗云华在法庭上说。
对此,通济镇政府并不认同:“原告没有挖掘和占有乌木,是镇政府在河道中将全部乌木挖掘出土。”
通济镇派出所当天接警的罗警官出庭作证。当原告代理人问道“你当天的接警记录,为什么没有登记举报人电话”时,罗警官答:“出于保护,所以没写。”原告代理人质疑不规范的接警记录,表示不认可罗警官的证言。
既然镇政府认为不是吴高亮在自家承包地里发现并挖掘乌木,为何当初许以7万元奖励?通济镇镇长郭坤龙解释,因为镇政府在进行保护性挖掘时,吴高亮一家最初不断阻挠。镇政府做通他思想工作后,他和家人才配合挖掘工作,并自愿加入了“乌木挖掘村民监督小组”,监督挖掘乌木的全过程。“正是考虑到这一情况,镇政府才表示如果吴高亮支持保护性挖掘工作,就视其为发现者,将给他申请奖励”。
对此,全国人大环境与资源保护委员会法案室主任翟勇在接受《法制日报》记者采访时认为,乌木的权属是此案的关键。乌木来自自然,形成于自然,它属于自然资源。我国宪法和法律规定,自然资源的开采要经过授权以后才能进行。“由于政府的长期不作为导致公民挖掘乌木成为默许行为。实际上,无论是谁发现、在哪里发现,如果没有经过授权,任何人和部门都无权开发自然资源”。
争议二天价乌木何处挖出
此前,吴高亮曾多次表示,今年2月初,他无意中在自家承包地里看到一截约十多厘米长的黑木头。找专家鉴定确认是乌木里的金丝楠木后,他雇佣挖掘机开挖6小时,乌木的整体已经露出来了。
在法庭上,吴高亮再次强调,在发掘出来的7根乌木中,仅有一根乌木是竖立在河道之中,其他的均是自己发现并最先挖掘的。“那根最长达34米的乌木有五分之四都是在姐姐吴高慧的承包地中”。
曾任麻柳村村支书的刘淑英出庭作证时表示,乌木被发现的位置确实在河道中,但河道和吴高慧的承包地紧挨着。随着河水上涨,冲掉了部分承包地后使得河道变宽,而乌木发现的位置恰恰在这部分区域。“说起来,应该算是在吴高慧的承包地中”。
庭审时,通济镇政府的代理人分别出示了挖掘现场视频资料和土地确权图等证据。“根据图上标明吴高慧4块地的所在位置,被挖掘出土的7根乌木均在河道之中。”随后,麻柳村主任助理表示,根据土地确权图,乌木最初位置确实是在河道之中。
此前,著名民法学家、物权法核心起草人梁慧星教授称,政府引用民法通则第七十九条,吴高亮引用先占原则,都是不恰当的。
他解释,埋藏物、隐藏物的前提必须是人为埋藏、隐藏,但物权法第一百一十六条规定:“天然孳息,由所有权人取得;既有所有权人又有用益物权人的,由用益物权人取得。”“孳”是繁殖的意思。该乌木既不属于化石、矿产,也不属于文物。另外,村民在河道中发现乌木,河道属于国家所有,乌木就应由河道所有权人国家取得。同时“先占制度”未写进物权法,且“先占”的前提必须是“无主物”。而该事件中,“乌木有主”。
27日的庭审,乌木到底是从承包地还是河道里出土,双方就此争论不休。庭审后,吴高亮的代理人表示,庭审围绕的三大焦点问题对于判定乌木归属非常关键。如果确定是在吴高亮姐弟的承包地中发掘的,就可据此请求法院确认乌木归吴高亮所有。“一旦确认乌木是从河道里发掘,河道属于国家所有,这7根乌木就极有可能由河道所有权人国家所有”。
吴高亮认为,涉案的7根乌木不属于文物、矿产、化石,不属于法律规定归国家所有的野生植物资源,也不属于埋藏物、隐藏物、漂流物、遗失物,也不属于无主财产,它们是吴高惠承包地的天然孳息。
对此,曾经参与物权法起草工作的中央财经大学副教授尹飞表示,“这肯定不是孳息”。天然孳息是指因物的自然属性而获得的收益,与原物分离前,是原物的一部分,如果树结的果实、母畜生的幼畜。而乌木在地下沉睡千年,“认定为这块承包地上的天然孳息说不过去”。
11月29日,为厘清乌木发掘者和发掘地的关键问题,法官赶赴乌木发掘现场,对承包地及河道位置进行了实地测量。镇政府以白灰标注出乌木发掘位置,吴高亮和吴高慧用麻绳对7根乌木一一标注。颇为意外的是,双方就争议最大的34米长乌木位置的标注大致吻合,而另外6根乌木发掘位置也基本一致。
翟勇认为,我国宪法第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
“自然资源不论在哪里发现,都不承认归个人所有。”针对乌木挖掘的地点是否是关键,翟勇认为,宪法只承认国家所有和集体所有,除明令点出之外的归集体所有的自然资源外,其他都依法归国家所有。
争议三镇政府行为是否违法
吴高亮的代理人认为,被告在没有任何法律依据的情况下,强行挖掘吴高亮承包田内的乌木,违反了农村土地承包法第九条、第六十一条,行政强制法第四条、《四川省行政执法规定》第八条等法律法规,严重侵害了原告的土地承包经营权,是非法的行政行为。
“在被告强行挖掘并扣押7根乌木的具体行政行为中,被告并未出具任何相关的行政决定书,对扣押的乌木也没有向原告出具扣押清单。”吴高亮认为,该行政行为在程序上明显违法。
而通济镇政府称,2月10日被告及时向相关领导和国土、水务、林业、文物等职能部门作了汇报,相关部门派员到场核查。彭州市文物管理所邀请的成都市考古队的专家到现场鉴别,初步认定为乌木,并提出了保护性挖掘的建议。2月11日,彭州市文物管理所出具了《关于通济镇麻柳河道里乌木保护的建议》,建议被告在确保乌木安全的情况下,进行清理挖掘并妥善保护。被告经河道主管部门批准后,在为挖掘工作而专门成立的村民监督小组的监督下,于2月12日至23日,在河道内共挖掘出乌木两根,树桩两个、树节3节,暂时存放在通济镇客运站内。乌木得到了有效的保护,没有损毁。
通济镇政府代理人表示,在乌木的归属一直没有得到确认的情况下,镇政府在征得河道主管部门批准后,出资24万元,挖掘出7根乌木并拉走,是对乌木进行保管、保护。“其行为是事实行为,而非法律行为”。
通济镇在挖掘乌木时没有先通过法院裁定,是否有权利挖掘?即便是归国有,应该由哪个部门行使权力?市场上的乌木难道都归国有?吴高亮有着一系列的疑问需要获得答案。
“镇政府代表国家行使权力,要拿出根据来。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授在接受《法制日报》记者采访时表示,行政诉讼法规定有5个标准衡量镇政府的行为是否合法。
姜明安列举5个标准说,是否有主体资格,也就是说镇政府有没有权利对乌木进行挖掘、保管和保护;是否有证据证明乌木属国家所有;适用法律法规是否正确;是否遵守法定程序,发生争议时要与村民说明理由、听取申辩,告知村民乌木所有权或者诉诸法院裁决;是否存在超越职权、滥用职权的行为。
姜明安说,以上5点是镇政府的举证责任,否则就是违法。
据此,姜明安认为,如果确定乌木属于国家,镇政府有权去挖;目前镇政府的行为是已经确定乌木属于国家,是有确定行为为前提的。如果存在争议,镇政府的行为就是法律行为;如果没有争议,那就是事实行为。“镇政府认为他们是事实行为是不能成立的”。
翟勇认为,对于自然资源使用权的让渡问题,要依法实施,根据法律规定的主管部门的权限,对国家所有的自然资源予以占有、使用、收益或者处分,任何个人或者政府不得违法采挖自然资源。
“要么有法律授权,要么依据法律规定授权,总之要依法行使权利。对于长期渎职管理的自然资源,能否追究个人的责任要视情况而定。如果追究个人责任要依法进行,但要考虑造成个人采挖乌木的具体原因,而不是盲目地追究公民个人的责任。不过对于个人非法获取的国家所有的乌木资源,应当予以没收。”翟勇表示。
姜明安认为,镇政府可以向国有资产管理局报告发现了乌木,请国资局出书面文件:要么授权镇政府卖掉,所得上交国家;要么授权镇政府卖掉,所得就归镇政府。“如果没有许可,镇政府不可以对乌木进行处理,如果乌木价值较高,可由县级或者省市一级政府处理”。
对于7万元奖励至今没有兑现,姜明安表示,尽管法律没有明确规定到底奖励多少,但是政府应该本着诚信的原则,除了奖励之外,村民的损失也应该得到赔偿,包括开采费、劳务费、误工费等。
鉴于目前对于乌木的监管尚属空白,翟勇提出,乌木已经确定是自然物种演化而来,可以当成是古木化石,应当在修改森林法时对相关问题予以明确。
姜明安建议完善法律,明确规定乌木是属于国家还是属于个人,或者采取征收的办法强制买卖,“最终要靠法律去规范”。
此外,姜明安认为,根据立法法第四十二条规定,法律的规定需要进一步明确具体含义的或者法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的,由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释。
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2012年10月9日,四川省绵竹市板桥镇柏杨村5组挖出两根乌木,一根长为8.05米,直径30厘米至40厘米;另一根被折断,合计长约8米,直径30厘米至40厘米。据估计,少说一根也有1600斤以上。乌木被陌生人挖掘出准备运走时,被村民们拦了下来。当地政府对乌木的归属问题进行了研究,最终决定这两根乌木属于柏杨村5组的集体财产,归全体村民所有。
说“法”
公权力必须在法治轨道上运行
四川彭州的乌木自出土以来,便与“争议”结下了不解之缘,甚至引发了法学界关于物权法相关规定的讨论。撇开这些法律争议,从另一个角度看四川乌木案,应该是一场公权与私权的较量,而说到底,就是公权是否依法运行。
在建设法治国家的背景下看公权是否依法运行,不仅要看结果是否于法有据,更需关注公权行使的每个环节、每个程序是否合乎法律规定。如果只注重结果的合法,而忽视了程序的公平,不仅会损害公民的合法权益,甚至可能在行政过程中出现权力寻租现象。因此,强调依法行政,必须是将依法办事贯穿于行政行为的始终,必须以法治思维和法治方式对待每一项行政行为,如此才能推动法治国家的建设。
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