构建全过程欠薪治理体系

2019年12月30日,《保障农民工工资支付条例》(以下简称《条例》)公布,自2020年5月1日起施行。

多位专家在接受记者采访时指出,《条例》是完善我国劳动法、健全工资支付保障制度的一部重要行政法规,也是我国第一次为保障农民工群体权益制定的专门法规。《条例》的出台,开启了依据行政法规治理拖欠农民工工资问题的新阶段,解决了之前主要依据规范性文件、地方性法规、规章进行治理的局限。

坚持问题导向

坚持问题导向和目标导向,是《条例》最显著的特点之一。

工资是农民工及其家庭生活的最主要来源,也是其最基本的权益。近年来经过系统治理,农民工工资拖欠问题得到明显遏制。从国家统计局监测来看,被拖欠工资的农民工比重从2008年的4.1%,下降到2018年的0.67%。全国人社部门查处的拖欠农民工工资案件、涉及人数和金额也呈逐年下降趋势。但是农民工工资拖欠问题尚未从根本上得到解决。

“农民工欠薪问题成因复杂,既有建设资金不到位问题,也有建筑市场秩序不规范问题,还有劳动用工不规范等问题,必须多管齐下,综合治理。”中国政法大学教授王显勇告诉记者,《条例》坚持问题导向和目标导向,针对工资支付行为不规范、责任主体难确定、工程建设领域欠薪突出、监管手段不足等实际问题对症施策,重点对工资支付主体责任和监管责任、工资支付形式和周期、工资清偿、工程建设领域欠薪等作出全面系统规定,为农民工按时足额获得工资建立系统化的特殊保护制度。

中国人民大学劳动人事学院教授常凯认为,《条例》聚焦这一领域,以根治欠薪为直接目标构建了一套完整具体的制度体系。

《条例》第四章规定的保障工程建设领域农民工工资支付制度体系,主要包括五方面内容,即分账管理、工资专户、总包代发、农民工实名制、维权告示。在常凯看来,这五项制度从保障工资来源(从哪来)、确保工资安全(放在哪)、明确发放主体(谁来发)、保障发放到人(发给谁)、加强监督(谁监督)等工资支付全环节进行制度设计,形成了一套适合工程建设领域的系统的工资支付保障体系,对解决工程建设领域中市场秩序和劳动用工不规范导致的欠薪问题有很强的针对性。

例如,由于工程建设行业层层分包不规范现象和用工特点,以往农民工工资发放经常处于一种零散无序状态,甚至对工资是否发放以及发放数额都无法搞清。针对这一问题,《条例》规定,施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户,专项用于支付该工程建设项目农民工工资。建设方将支付给施工方的工资款项以及工资发放都直接通过工资专户,以有效管理和监督农民工工资发放全过程。银行一旦发现资金未按约拨付等情况,及时通知施工总承包单位,由施工总承包单位报告人力资源和社会保障行政部门及相关行业工程建设主管部门,并纳入欠薪预警系统。

为保证工资专户稳定和安全,《条例》还特别规定,除法律另有规定外,专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。

突出过程监管

上述规定同时也体现出《条例》致力于构建的全过程欠薪治理体系。

“用工管理不规范、工资支付制度不完善,尤其是工程建设领域长期、大量存在‘潜规则’现象,是导致农民工欠薪易发、多发、集中爆发的主要原因。”中国劳动和社会保障科学研究院研究员王文珍说,工程建设领域落实农民工实名制、农民工工资专用账户、施工总承包单位代发工资、工资保证金、维权信息公示等制度的监督检查,正是一种源头预防和动态监管。

“保障农民工工资支付,既需要事后处理,更需要源头预防、过程监控。对此,《条例》确立了监测预警制度。”王文珍指出,实践表明,绝大多数欠薪事件都“有迹可循”,只要提前监测到位,完全可以“早发现、早预防、早处置”。《条例》要求县级以上地方人民政府建立农民工工资支付监控预警平台,及时实现不同部门之间信息互通共享,确认并保障地方人社部门根据企业生产经营指标变化开展监控预警的做法。

在突出过程监管方面,《条例》还特别规定,相关行业工程建设主管部门依法规范建设市场秩序,查处违法发包、转包、违法分包及挂靠等行为;财政部门、审计机关和相关行业工程建设主管部门依法对政府投资项目建设单位按照约定拨付资金情况进行监督。

“在全过程的欠薪治理体系中,事后惩戒也是重要一环。处罚责任偏轻、违法成本较低,是农民工欠薪问题‘久治难愈’的原因之一。”王文珍说。

为严惩欠薪行为,加大“不敢欠”的震慑力,《条例》在既有法律规定的基础上加重了法律责任:增加对违反工资支付制度的行政处罚。当用人单位出现违反货币支付原则、违反工资支付台账制度、扣押或者变相扣押农民工社保卡或者银行卡三种情形之一,经责令改正后逾期不改的,对用人单位和相关责任人员实行“双罚款”制度。

为保证“工程建设领域特别规定”的贯彻落实,对建设单位、施工总承包单位、分包单位违反特别规定的要求,经责令改正后逾期不改的,规定了罚款、责令停工、降低资质等级或者吊销资质证书等较为严厉的处罚措施。

对政府投资项目、建设单位违规等导致拖欠农民工工资的,规定了责令限期拨付、约谈、通报等措施;对政府部门工作人员未履行规定职责的,依法依规给予处分。

王显勇说,《条例》还加强了信用惩戒,向媒体曝光严重拖欠工资违法行为,对列入拖欠农民工工资“黑名单”的依法依规予以联合惩戒。《条例》规定的监管措施将会形成严密的监管网络,推动形成“不敢欠薪、不愿欠薪”的社会氛围。

健全监督机制

制度的落实,有赖于监督。

在中国劳动和社会保障科学研究院研究员刘军胜看来,《条例》在健全监督机制方面有三大突破。

首先,本着政府主导原则,明确各方监管职责。《条例》压实地方政府监管责任,明确人力资源和社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导、监督检查和案件查处职责,落实住房和城乡建设、交通运输、水利等部门的行业监管责任,实现部门协同。发挥工会、共青团、妇联、残联依法维护农民工权利的职能以及新闻媒体普法宣传的舆论监督作用,强化举报投诉,实现多方共治。

其次,本着在其位谋其政原则,明确监管内容。《条例》规定人力资源和社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门按照职责,对劳动合同签订、工资支付、用工实名制、工资专用账户、总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等情况加强监督检查,确保《条例》构建的各项制度措施落到实处。

最后,本着责权相称原则,健全监管手段。《条例》规定县级以上地方人民政府应当建立农民工工资支付监控预警平台,实现部门信息及时共享。规定人力资源和社会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时,可以依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况;发生用人单位拒不配合调查、清偿责任主体无法联系等情形的,可以请求公安机关和其他有关部门协助处理;实行用人单位守法诚信等级评价制度,建立拖欠农民工工资“黑名单”,将用人单位及相关责任人员列入失信联合惩戒对象,依法依规予以限制,切实解决查处欠薪案件缺乏有效措施问题。(记者 张维)